决心出击“组合拳” 大气污染防治需“硬法”

日前，以国务院名义颁布的《大气污染防治行动计划》拉开了未来5年我国空气质量保卫战的序幕。在我国环境保护创始人之一、国家环保局首任局长曲格平印象中，以国务院的名义出台大气污染治理的行动计划，在新中国环保史上应该说是第一次。曲格平带我们一起回顾了我国40年来的治理大气污染的得失，同时也给予了相应的意见和建议。

他说，这足以看出中央解决大气污染问题的决心。毕竟，在老百姓朴素的认识里，蓝天白云是安居乐业的重要条件。另外，具体到北京大气治理，首要的问题是北京市委和政府的决心和组织的力度。不过，中央的决心和支持也是一个保障条件。

这位见证了我国环境保护40年发展历程的老人提醒说，如果以1973年我国召开第一次全国环保大会为起点，40年间，各级政府多次出台过与大气治理相关的政策措施，但空气污染却一直是我国最突出的环境问题。新的一轮治理引而待发，有必要梳理以往治理中的得失，更有必要对新计划的措施边实施、边评估、边改进，确保早日实现蓝天目标。

如今，83岁的曲格平几乎辞掉了所有社会职务，却从未停止对环境保护的关注。今年年初他还专门赴香港参加“中国环境保护40年”学术论坛，发出他对中国环保40年的一些思考。而当1/6的国土面积都遭遇灰霾天的侵袭时，他更愿意打开记忆的大门，回顾以往大气治理的经验教训，为今天的治理提供借鉴。事实上，前两年他也曾建言中央，要下决心支持北京解决大气污染问题。而他的很多建议与国务院《大气污染防治行动计划》的内容不谋而合。

大气污染治理要有治本的组合拳

在曲格平40年的环保记忆中，我国关于大气污染的治理从没有停止过，甚至在国家领导人层面都有共识。早在上世纪70年代初，周恩来总理就多次向北京市的负责人提起大气污染的问题。

曲格平说，他记得，周恩来还曾经有过这样的担心，不要让北京成为伦敦那样的“雾都”。而现在，伦敦摘掉了“雾都”帽子，北京则沦为“雾都”。

“作为有十几亿人口的大国的首都，北京的空气质量现状对国内外都难以交待，可以说这个问题抓晚了，应该早下决心治理。”曲格平说。

曲格平说，他指的下决心是应该有一套涉及能源结构调整、产业结构优化，能治本的组合拳。

事实上，过去数10年间，我国在大气污染治理方面花的力气也不小，改造锅炉、推广型煤、安装消烟除尘设施、推行集中供热、甚至还包括植树造林等。

曲格平记得，1987年夏天，我国曾以国务院环委会名义召开过一次全国大气污染防治工作会议，当时国务院环境保护委员会副主任、国家经委副主任朱镕基在作主旨报告时就指出，我国大气污染的程度已经相当于世界发达国家上世纪五六十年代污染最严重的时期。

朱镕基的报告甚至指出，一些城市，如呼和浩特、铜川、承德、重庆、本溪、锦州和石家庄的大气中总悬浮颗粒物微粒和二氧化硫浓度已达到伦敦烟雾事件的起始值，如遇到不利于扩散的气象条件，很有可能会发生重大污染事件。那次会议也提出了诸多的治理方案。

可是随着城市化进程加快、人口膨胀和经济的快速增长，大气污染的状况的改善不仅有限，反而由过去单一的煤烟型污染，转化为煤烟叠加机动车等的复合型污染。

曲格平说，在过去经济高速发展的阶段，大气污染的治理方案大多都是治标之策，很难提到能源结构和产业结构的层面。如今，作为世界第二大经济体，有必要以经济转型作为我们破解大气污染难题的突破口，这是正确的选择。

国务院“行动计划”说，京津冀地区，到2017年PM2.5的年均值要下降25%。实现这样的目标光靠末端治理肯定不行，必须限制和淘汰高耗能高污染的产业，实现产业结构的优化。

近期，北京也公布了《清洁空气行动计划》，到2015年，全市炼油规模控制在1000万吨以下，水泥生产规模控制在700万吨以下。在曲格平看来，这种行动计划实施后，如果大气质量还是不达标，就要考虑把污染环境的工业项目停下来，或迁出北京。把北京办成没有污染工业的城市，要下这样的决心。

曲格平说，在污染城市密集的京津冀地区，要舍得暂时放弃一点GDP和财税收入。北京现在有这个需要，也有条件做成没有污染工业的城市，大力发展服务业、文化产业、旅游产业，同样能解决财税、就业问题。

北京的《清洁空气行动计划》还提出，到2015年，全市燃煤总量控制在2000万吨以下，天然气在能源消费总量中的比重达到20%。曲格平说，上世纪80年代，就有领导人提出要大量削减北京的用煤量，推行“以电代煤”，这在当时被看作是不切实际的笑谈，毕竟煤炭在我国能源结构中占有70%以上的份额。

而从今天的现实来看，用天然气、电等来替代一部分煤炭能源，在京津冀等污染较重的地区是必要的。北京应成为“禁煤城市”。

事实上，国务院此次出台的《大气污染防治行动计划》也提出煤炭消费总量控制，在曲格平看来，这对地方发展是个很大的挑战，也可能倒逼地方的经济转型。

在曲格平建议的治本组合方案中还包括，加大植树造林的力度。就北京而言，针对有限的土地，应减少农业种植，扩大林业面积，走城市园林化之路。此外还要大力推行电动车，对常规汽车实行最严格的排放标准和管理办法。

治理空气污染要有严格时间表

9月18日，曲格平注意到这样一条新闻，国务院多个部门联合在北京召开京津冀及周边地区大气污染防治工作会议，对北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东等六个省区市加快推进大气污染综合治理工作进行部署。

整个会议最重头的环节是，环保部代表国务院与这六个省区市人民政府签订了大气污染防治目标责任书。曲格平说，让环境部承担起监督之责，就要赋予他们相应的权力，对完不成计划或弄虚作假的，要有惩治措施。

在曲格平看来，由中央政府对地方政府大气污染治理进行考核，算是抓住了环境管理问题的关键。

他说，过去对地方政府一直是强调GDP政绩，现在语调开始转变了，淡化了GDP，还特别强调环境保护因素。但是，近几年实施情况并非如此。具体考核干部的时候，恐怕经济增长仍在起决定性作用。说来说去还是那句话，政府职能没有根本性的改变，依法保护环境就难以开展。

曲格平回忆说，从过去40年的治理历程来看，我们确实花了不少力气，可是对国家发布的经济、城乡、环境实行“同步发展”的方针却搁置一旁，环保总是为经济让路。曲格平说，这些年，他去过不少城市，处处都是林立的高楼大厦、宽敞的马路、繁荣的街市，短短一二十年间面貌一新。但是，大气环境却每况愈下，有的城市甚至常年处在烟雾的迷漫之中。地方官员谈起招商引资和经济发展总是眉飞色舞，但说到低下的环境质量却无言以对。

曲格平认为，这次如果真的对地方政府治理大气污染的成绩单进行严格考核，那么或许还可以促进地方政府的职能转变，从单纯追求GDP转向为公众提供合格的包括环境在内的公共产品。

此次国务院出台的《大气污染防治行动计划》承诺，要用5年的时间，实现全国空气质量要总体改善，重污染天气较大幅度减少。在很多专家看来，这样的改善力度需要超常规的污染减排行动，也需要采取超常的措施。许多西方国家，也是用了几十年才解决大气污染问题的。

曲格平说，他赞同这样的超常规减排，北京的空气污染问题不能无限期拖下去。他曾向中央提出的建议中，就包括解决北京空气污染要有时间表，要争取在10年内解决问题，并且把10年再分成几个小阶段。

也听到有人嫌10年时间太长，但曲格平说，如果北京真能用10年彻底解决空气污染问题，那是值得称道的大成就。

曲格平担心的是，有的地方政府对环境问题不是真重视，而是应付、拖沓，口号叫得很响，措施却不得力，工作不落实，对实际问题下不了决心去真解决。

国务院的大气污染治理方案勾画出了2017年的治理目标。曲格平建议，应该对每一年的目标进行细化，并严格执行，每年向公众公布治理进展，便于老百姓监督。要坚定不移地把国务院的行动计划付诸实施。

虽然10大污染城市集中在京津冀地区，但曲格平建议，中央层面应该给予这一地区更多的支持。比如，对京津冀地区能源结构的调整，就需要中央层面通盘考虑，在天然气供给方面给予倾斜；在一些政策方面也给以倾斜。北京是首都，把北京环境搞好，享受一些特殊政策是应该的，全国人民会支持。

另外，鉴于京津冀地区间污染的相互叠加作用，中央有关部门也应该牵头部署这一地区的联防联控。特别是经济后发地区，如果为空气治理改善作出贡献，那么也应该由中央政府协调生态补偿。

需要一部“硬法”保驾护航

1993～2003年，曲格平还担任过八届、九届全国人大环资委主任，10年的时间内，他两次力推修改《大气污染防治法》。

或许正是在国家环保局任局长的经历使得曲格平意识到，当时的《大气污染防治法》约束力过低，难以调动地方治理的积极性，所以当他转到立法部门工作后，就希望有一部操作性强的法律。

他回忆说，当1993年他到全国人大工作后，第一件事就是促成《大气污染防治法》的修改。当时提出的修改目标有两点，一是要变“软法”为“硬法”。如何硬起来呢，就是要规定城市大气环境质量目标，并限期达到；二是要强化环保部门的职权，让环保部门有权力约束污染行为。

这份雄心勃勃的修法草案遭到了工业部门的强烈抵制，当时的国务院法制局汇集了21条来自各个部门的意见，几乎都是反对草案中具有约束力的条款，比如，反对建设脱硫装置，反对城市订立空气质量达标目标和达标期限。这一次修法虽有所进步，但进展甚微。

1998年，九届全国人大常委会成立，再一次当选全国人大环资委主任的曲格平又一次主张修订《大气污染防治》。可能算是一个“有利”的条件，那几年间，沙尘暴频繁袭击我国，使得那部刚刚修订过没几年的《大气污染防治法》又被提到了修法计划中。

幸运的是，这一轮修法虽然没有提雄心勃勃的条款，但一些具有约束力的内容被写进去了，还曾被认为是我国多部与环境相关的法律中最严格的一部。

对今天中国环境保护仍有重要意义的内容包括，比如，首次提出要对机动车进行排放标准管理，这使得我国的机动车必须达到排放标准才能进行销售。有人评论说，这样的规定使得我国的机车工业与国际先进水平的差距迅速缩小。

如今，10多年已经过去了，当初被认为有诸多创新的《大气污染防治》也逐渐显现出它与现实脱节的地方。

曲格平也一直在思考，这部大气法律如何与时俱进。他对比过美国的《清洁空气法》。美国《清洁空气法》约60万字，270个条款；而中国的《大气污染防治法》仅8500字，66个条款，相比之下，我国的《大气污染防治法》相对比较粗糙。

再有，相比较美国《清洁空气法》，中国的《大气污染防治法》缺乏刚性约束。美国法律规定，对违规排污者实行“按日计罚”，每天罚款2.5万美元，或者对责任人处以5年以下的监禁；对因疏忽而向空气排放有害气体的，则处以100万美元的罚款，或对责任人处以15年以下的监禁。而中国的法律规定，对违规排污者，处以1万元至10万元的罚款，而且是一次性的。对造成大气污染事故的最高罚款也不过50万元。

对此，曲格平说，两相比较，可以看出中国的法律过于仁慈，不足以震慑违法排污者。同时，也使得大气污染治理过程中“守法成本高、违法成本低”的现象长期难以得到扭转。在当前大气污染的现实下，我们确有必要有一部“硬法”来为环境治理保驾护航。