政策环评制度亟待构建

●大多数发展中国家并未建立起有利于政策环评的体制机制，评价的技术手段也不足，政策环评有效性不高，因此发展中国家的政策环评，应侧重于制度的建构和完善。

●欧盟的经验表明，政策制定的法律基础、政策目标、目标对象、实施手段、时间安排、成本和收益等内容在政策草案中明晰后，有效的评价才能启动，但我国在上述关键点上含糊不清。

●加强政府各部门的合作交流是开展政策环评的基础。在此过程中，要明确政策制定方的主导权，同时明确其责任，保证权责统一。环保部门作为重要的环境关切方，应参与到政策环评乃至政策制定的过程中，不仅发挥智囊作用，还要起到监督作用。

●我国作为发展中国家，政策环评的制度体系还不完善，有利于政策环评的氛围尚未形成，因此政策环评的制度构建就更为迫切。

编者按

新修订的《环境保护法》第14条规定“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”。这意味着，此次《环境保护法》修订虽然没有将政策环评的内容明确写入，但是，为下一步实施政策环评做了铺垫。

近年来，环境保护部积极推动政策环评工作，但收效并不明显。政策环评难在哪?如何进一步推动政策环评工作?本报特约请相关专家撰写文章，以飨读者。

政策环评是通过评价政策的资源和环境影响，促使政策制定和实施的全过程符合可持续的要求。早在本世纪初制定《环境影响评价法》时，就有将政策环评入法的动议，但由于相关部门阻力较大，而未能入法。2012年开始修订《环境保护法》时，政策环评也被提出，但在前两轮审议中，并未进入草案。直到第三轮审议才增加了相关规定。

2014年4月24日，全国人大常委会投票通过的新《环境保护法》第14条规定，“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”

当日全国人大常委会在新闻发布会中的解释为：“这里没有政策环评的概念，《环境保护法》规定对规划和建设项目要进行环境影响评价。在这次修改的过程中有一些意见提出，国务院有关部门和省级地方人民政府在制定经济和技术政策的时候，也要考虑对环境造成的影响，要充分地听取有关专家和各有关部门的意见，使我们经济和技术的政策能够符合环境保护的要求。”可见，虽然政策环评的大门已开，但具体实施还有待深化和推动。

政策环评怎么做?

政策环评实质上是政策制定和实施的一个有机组成部分。因此，从政策制定和实施的全过程来看，政策环评主要包括政策实施后的环境评价、政策环境影响预测评价和侧重制度建构的政策环评3种模式。

政策实施后的环境评价，是在政策实施一段时间后，对政策的实施进展、目标达到性及其社会、经济和环境影响进行评价。评价结果不仅是对政策的反思和评价，也为政策调整提供支撑。政策实施后的评价工作在国内外都较丰富，例如我国近年来就开展了国民经济和社会发展规划的中期评估、国家环境保护规划的实施评估、一些法律法规的立法后评估等。

这类评价的框架也较多，其中一个较为实用的是将评价分为政策体系和政策效应评价两方面。政策体系评价可分为对政策的认知、规范和管制3个方面进行评价。认知方面是评价政策体系是否理清了对环境问题发生的原因、影响、后果和解决方案等;规范方面是评价政策体系是否建立起了共识、规范和原则;而管制方面是要评价管理方法和手段的合理性、可操作性、执行力度等。对政策效应的评价也可分为政策目标对象的行为改变和实际的环境效应两方面。前者是要评价政策实施是否调整了目标对象的行为，例如是否安装排污设施、实施新的管理模式等;而后者是评价在目标对象行为改变的基础上的资源环境效应，例如排污量或环境质量的变化情况。当然，除了环境效应，经济和社会效应也应综合评价。

政策影响预测评价是在政策制定时，预测和比选多个政策可选方案的社会、经济和环境影响，并优选政策方案，以辅助决策。欧盟委员会早在本世纪初就要求在提出法律或政策草案时，必须进行社会、经济和环境影响评价。更新后的《影响评价导则》(2009年)将评价主要分为识别问题、制定政策目标、设计政策可选方案、分析政策可选方案的影响、比较政策可选方案，以及制定政策监测和评估框架等6步。其中，多个合理的可选方案比选是评价的核心。对政策可选方案的影响分析，首先要按照经济、社会和环境3方面进行筛查，再定性分析影响发生的可能性、强度和性质，对于定性分析出最显著的影响，再运用定量或模型方法分析。《影响评价导则》要求公众参与贯穿评价全过程，形式可自定，但必须满足5个最低标准，包括公众参与要提供清晰的、简洁的和包含所有必须信息的文档;要咨询所有相关群体;要保证充分的公开，使目标群体知晓;要有充分的公众参与时间，一般最短8周;要公布公众参与结果，报告其使用情况，感谢并反馈给参与者。