环境污染问题的协同治理研究

一、对协同治理的基本认识

协同治理是通过寻求合理的一系列有效战略安排，使多元主体有效合作，实现社会公共问题的解决，从而获得社会最大化收益;是改革传统的单一公共管理主体范式“失灵”，公共行政碎片化时所面临挑战的产物;是各方共同参与，注重信息交流，主张分权决策，是建立在市场原则、公共利益认同之上的一种合作。“参与”、“合作”、“协商”等是现代协同治理必不可少的要素。政府既不能完全操纵社会、市场、企业和个体，忽略他们本身的作用，独立处理所有的公共事务;也不能够过分强调社会公民等其他主体而忽视了政府作为公共权威的不可替代性。协同治理是正确处理好政府、市场、社会、公民等多元主体在面对共同社会问题时的相互关系、权力和作用、责任和义务的大治理。网络技术为这种协同治理提供了平台。今天的电子政务在世界各国和地区的经济社会发展中显示出了强大的生命力，已经成为越来越重要的依托和支撑，加快了政府的转型和改革。政府管理不再局限于地域，而是跨界合作，政府与公众、政府与企业将实现跨地域、跨级别、跨行业、跨部门的协同治理。公民社会可以通过网络等现代化工具来反映自己的诉求，大大降低了参与成本，使参与变得及时、有效、便捷，最终提高公民参与的意识和程度。也因此协同治理是一种注重幵放、参与、责任、效率与和谐观念的程序和行为。依靠工业文明理念和思路已经不能有效应对传统工业化带来的环境持续发展与经济增长的矛盾对立问题。如何破解难题，走出困境，已经成为社会各界共同关注的热点议题。

二、基于资源配置效率最佳的环境污染问题解决路径的提出

早在1960年科斯所撰《社会成本问题》一文就对负外部性问题[1]进行了专题研究并因此而获得了诺贝尔经济学奖。在经济学中，环境污染问题就是一个典型的负外部性问题。科斯从资源配置有效率的角度提出了解决负外部性问题的四种渠道和总体的思想。第一：如果施害者与受害者之间交易成本为零，通过自愿协商可以很好地解决负外部性问题，实现资源配置的最佳效率。第二，负外部性问题是市场失灵的重要来源，解决问题的关键在于如何使外部性问题内在化。为使外在性内在化，使用企业比使用自愿协商花费的成本为低的场合，企业取代自愿协商，即这时，企业替代自愿协商，去完成外在性内在化的使命，对整个社会来说是有效率的。第三，由于政府直接管制的特殊优势，使它在外在性内在化过程中具有积极有效的作用。当外部性带来的妨碍远远超过企业组织的行政成本时，政府直接管制通常是解决外部性问题的常见替代方式。如烟尘、污水、噪音妨害等，如果由企业来解决这些妨害显然成本是高昂的或者是无效率的。第四，在交易成本大于零的情况下，产权的清晰界定将有助于降低人们在交易过程中的交易成本，改进经济效率。这就是科斯提出的环境污染问题可以通过自愿协商，企业、政府管制和法律对产权的明晰界定等四种主要渠道加以解决。这里必须明确科斯是从资源配置效率最佳的角度来看这一问题的。总体的思想是：得大于失的行为是人们所追求的。但是，在各自改进决策的前提下，对各种社会格局进行选择时，某些决策改善的现行制度的变化也会导致其他决策的恶化。我们必须考虑运行成本(不论是市场机制还是政府管理机制)，以及转成一种新制度的成本。在设计和选择社会格局时，应考虑总的效果。

科斯的这一思想给协同治理带来的启示是：不管是什么样的主体来解决环境污染问题，总的来说要考虑各个主体的优势所在，充分发挥各自在问题解决中的有利条件，进行效率最高的整合应是总的原则。也就是说政府、社会、企业、个人在协同参与治理环境污染问题时的社会格局，应考虑整体的规划、运行的成本和总的效果。这也是本文所提出多元主体参与协同治理的逻辑起点。也因此，只有认清了每个主体在协同中的作用定位，才能更好地进行协同和带来最佳的治理效果。

三、政府在环境污染问题协同治理中的角色定位

(一)避免公地的悲剧——政府是责任者

英国科学家加雷特˙哈丁的著名论断“公共用地悲剧”——公共资源的自由使用会毁灭所有的公共资源表明，理性的经济人会为了寻求利益最大化而使得公共利益受到损害，最终导致所有的参与者都获得最小的利益。“公共用地悲剧”充分说明了由于产权界定不明而导致低效率治理的问题，对环境要素的所有权、使用权界定不清将会导致环境质量不断恶化，环境问题日益严重。因此明晰产权对解决公地悲剧问题至关重要，而政府在明晰产权方面是主要的责任者。

造成“公地悲剧”的实质性原因有三点：一是公有产权的无责任体制。二是利益驱动结构的失衡。生产和销售的市场化体制与土地制度中资源的公有化、国有化体制的不对称性。这种经营体制与产权体制的不对称，极大刺激了在公有土地上的超载放牧、滥砍盗伐、掠夺资源、抛弃垃圾的行为，极大地刺激了经济主体的私利之心。三是产权与经营权组合结构的失衡导致公共资源的产权明晰与实际使用中的产权模糊的不对称性。

产权的两大功能, 一是解决激励问题, 二是当存在外部性时，合理的产权制度安排可使外部性内在化。环境的污染问题属于因负的经济外部性而导致的市场失灵问题。政府可通过与市场进行合作，寻找成本和效益的平衡，对国家自然资源资产统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，将责任实实在在的划分到个体身上，那么将没有人愿意对自己的“财产”进行损害和浪费，将有利于解决公有产权的无责任体制，利益驱动结构的失衡，产权与经营权组合结构失衡等问题。十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。

(二)法规条例的制订与执行——规则的出台者与维护者

完善的制度约束是保证治理有效实施的基本前提和保障。企业、社会、个人为了追求自身利益的最大化，往往选择忽略或者逃避自身所应当承担的环境责任，使得个人成本与社会成本发生偏离。在这种背景之下，如果没有相应的规范制度作为保障，公共行动的主体就有可能采取各种手段牺牲公众利益寻求自身利益最大化，不受到约束和惩罚的破坏公共环境的行为就会成为一种普遍现象而存在。政府通过制订管制规章和惩罚条例，促使公共行动的主体能够自觉履行其自身的环境责任。这些规制法规主要从两方面进行要求：一是对企业从事生产必须具备的条件进行的准入规制，如“三同时”制度和环境影响评价制度。二是对企业生产造成的环境污染后果进行经济补偿或处罚的规制，如征收排污费制度，罚款制度。根据经济学原理，当罚款的额度高于企业可能从经营中所获得的收益时，企业会自动进行减污成本内部化或进行转产，如2010年3月1日开始施行的《环境行政处罚办法》，目的都在于通过惩罚条例来对公共行动主体产生约束，使他们能够自觉承担起环境责任。政府依据环保法律法规，建立“权职明确、行为规范、监督有效、保障有力的环保行政执法”体制。作为执法主体的政府，有能力也有义务运用执法的威慑力，依法追究环境责任，对环境破坏的行为和主体予以打击和处罚，在社会上切实起到震慑作用，这也是其他参与治理主体所无法完成的。

(三)对企业的监管——企业责任的明确者

企业是利益最大化的追求者，从另一方面来说他也是成本承担的最小化追求者，只有这样才能更好地保证自身利益最大化的根本目标，这也是企业内生的一种动力。能规避的成本会尽量规避，企业在向社会提供大量正产品时，同时也带来大量的负产品，所以通常在缺乏外部管制的条件下，企业将会逃避自身应承担的大量负产品带来的环境成本，而这一成本大量地转移给了社会、政府、家庭和个人，也就是说企业是通过无偿占有或者侵夺公共环境资源来融入发展，产生了不公平。政府对于企业的经济活动进行监督主要依靠国家政权的力量，对企业的生产经营所产生的污染物予以数量上的规定，明确其环境责任，督促其进行污染治理。如完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任，加大违法成本。环保部门要真正履行职责，切实加强日常监管，不流于形式、不走过场，及时发现问题，坚决杜绝环境污染的发生。