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2005年,水利部颁布《水权制度建设框架》,同年,水利部出台了《关于水权转让若干意见》,标志着我国正式进入水权制度建设和实施时期。2011年中央1号文件也提出了“建设和完善国家水权制度”的要求。水权制度是水资源的界定、配置、使用、流转和监管等一系列制度的总称,其实质是水资源的市场化配置和水资源的有偿使用,它是具有中国特色社会主义市场经济体制建设的组成部分和重要内容。水权制度的实施将会对发电企业和水电电价改革产生重要的影响。
水权制度的实质是水资源的有偿使用和水资源的市场化配置
水权是水资源的取水权和使用权,也有学者认为是水资源的所有权和使用权。《中华人民共和国水法》规定“水资源属于国家所有,水资源的所有权由国务院代表国家行使”,“国家对水资源依法实行取水许可证制度和有偿使用制度”。国家的所有权如何演变为企业和个人的使用权?在计划经济时代是通过计划分配和行政划拨实现的,在市场经济条件下,只有通过交易和有偿使用获取水资源的使用权。水权制度就是实现国家所有权下的水资源使用者的有偿使用,是市场经济发展的必然结果。在市场经济较发达的美国、加拿大、日本、澳大利亚、俄罗斯、法国、英国等国家已经充分地实施了水权制度。
水资源不均匀地分布在地球的表面上,人们赋予了保护和管理水资源的一般人类劳动,因而水资源具有价值和使用价值,具有了作为商品交换的一般条件。在明确界定水权和分配配额的前提下,在市场经济体制完善的地方,市场会促使水资源向效率高的行业和用户流转,从而实现水资源的市场化配置,这是水资源的稀缺性和市场配置资源的有效性决定的。
水权制度是实现水市场的基础,建立和发展水市场是实现水资源优化配置的必然要求,市场对水资源的配置起基础性的作用,水资源的利用不再是计划经济体制下的“一平二调”。
1998年浙江省内相邻的余姚市和慈溪市以3500万元达成了我国第一笔前3年每年供水1000万立方米,后12年每年供水2000万立方米的水权交易。
水权制度有利于电企全面市场化
目前,我国电力企业获取的水电资源开发权由各级政府授予,水资源的利用以行政审批方式取得使用权,企业发电销售价格按国家或地方政府审批的价格执行。实际上,这种由各级政府配置资源,产品价格由各级政府确定,企业所用来生产电力的水资源未进入企业的生产资料范畴作为产品成本核算,企业则是无偿地使用了本属于国家的水资源。尽管国家规定审批取水许可证时企业应向政府缴纳水资源费,但从实际执行和统计情况看,缴纳水资源费的主体是一般工业用水和城市生活用水企业,中央直属电厂用水和火电厂的循环冷却用水暂未征收水资源费。全国已经执行的其它行业水资源费收缴情况差异也较大,标准不一致,已经收取的未按实际用水量收取,很多地方只是象征性地一次性收取,还有很多地方未收取水源费,水资源费的征收未有实质性的进展。水电企业的生产资料未进入成本,产品未按市场规则销售,这充分说明现阶段我国电力企业未完全充分地进入市场,带有极浓厚的计划经济色彩。
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