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把好“十三五”能源发展的方向盘
汪建平 国家电力规划研究中心主任,中国能建董事长、党委书记
能源是人类社会生存发展的重要物质基础,也是社会进步的引擎,攸关国计民生和国家战略竞争力。“十二五”期间,我国能源快速发展,供给能力不断增强,发展质量逐步提高,新技术、新产业、新业态和新模式开始涌现,有力支撑了我国经济“大厦”的建设,推动了中华“巨轮”的前进。
“十三五”时期,我国面临的国内外经济能源形势有了很大不同。国际能源格局深度调整,供求关系总体缓和,新一轮能源革命蓬勃兴起。国内经济发展进入新常态,能源消费增速趋缓,发展质量和效率问题突出,供给侧结构性改革刻不容缓,能源转型任重道远。2016年末,国家发展改革委和国家能源局发布了《能源发展“十三五”规划》(以下简称为《规划》),《规划》制定了我国能源发展的主要目标和重点任务,勾绘了未来五年我国能源发展的宏伟蓝图。国家电力规划研究中心全过程参与了《规划》的研究工作,以下结合当前我国经济和能源形势,谈几点学习《规划》的体会。
1 凝聚共识 能源规划体系锐意变革
《规划》积极转变编制思路,充分发挥社会各界的智慧和力量,积极衔接中央、地方政府职能部门和能源企业,努力凝聚全社会共识,以求做到统筹全局,本次《规划》编制体现了新形势、新方法、新要求。
(一)“三新”主导编制过程
本次《规划》编制特别注重凝聚共识、创新思路,有三个鲜明特点。一是开放做规划的新形式。集中能源领域权威专家和骨干力量,群策群力参与规划的研究和起草。通过召开座谈会、实地调研等多种形式听取国务院有关部门、各省市区、能源企业和行业协会的意见,并委托专家组召开专题论证会,充分吸收各界意见。二是科学做规划的新方法。围绕国内外经济和能源形势、资源和环境约束、开发建设布局等问题,开展了40多项前期课题研究,对规划目标、系统优化等重大问题,集中开展专题论证,中期针对形势变化又增加了10项专题研究。三是以问题导向做规划的新要求。在能源规划前期研究和编制过程中,以存在问题为导向,主动分析问题、解决问题,不回避客观存在的问题。因此说这是一部解决问题的规划,不是只做加法,同时也做减法。
(二)规划体系逐渐完善
经过不断实践和探索,在本次《规划》编制中,“两级三类”能源规划体系基本成熟,规划功能和定位逐渐明确。能源总体规划提出能源发展总体目标、指导思想、政策取向,具体任务只解决涉及全局的问题,如跨区通道建设、跨区资源配置、能源系统的整体效率等。专项规划更加强化操作,具体提出本领域的规划目标、政策取向和具体任务。省(区、市)负责制定本区域范围内的能源总体规划及相关专项规划,地方规划要服从国家级规划,包括服从国家的能源总体规划和各专项规划,但不是非常机械而是相对灵活的,特别是在规划研究编制的过程中,国家和地方互相衔接,多次衔接包括发展目标、重大布局安排等内容。在国家“放管服”改革的大形势下,与以往五年规划相比,各级规划统筹较好,但界面又较清晰,规划的引领作用更加突出。
2 旗帜鲜明 能源发展导向清晰明确
《规划》非常鲜明地提出了“十三五”期间能源发展的六个政策导向,在正式的规划历史上是第一次。
(一)硬措施提高发展质量
在这六个政策导向中,前三个着重强调发展。一是更加注重发展质量,调整存量、做优增量,积极化解过剩产能;二是更加注重结构调整,加快双重更替,推进能源绿色低碳发展;三是更加注重系统优化,创新发展模式,积极构建智慧能源系统。这三个导向都明确了配套措施,有鼓励发展的,也有限制发展的,都属于“硬措施”。比如,为体现“更加注重发展质量,调整存量、做优增量,积极化解过剩产能”,《规划》用了较大篇幅,对存在产能过剩和潜在过剩的传统能源行业提出了限制措施,“十三五”前期原则上不安排新增项目,大力推进升级改造和淘汰落后产能。对新能源发展提出了指导意见,要合理把握发展节奏,着力消化存量,优化发展增量,新建大型基地或项目应提前落实市场空间。对风电、光伏发电设备利用率监测预警和调控约束机制提出了具体要求,以促进相关产业健康有序发展。
(二)软措施改革体制机制
后三个政策导向,则是属于完善市场调节和体制机制的,一是更加注重市场规律,强化市场自主调节,积极变革能源供需模式;二是更加注重经济效益,遵循产业发展规律,增强能源及相关产业竞争力;三是更加注重机制创新,充分发挥价格调节作用,促进市场公平竞争。这些都是市场、竞争力等软环境的政策取向,属于“软措施”。比如,为体现“注重机制创新”,《规划》用较多内容描述符合能源发展特性的价格机制,引导市场主体合理调节能源生产和消费行为;详细提出了按照“管住中间、放开两头”的思路,建立合理反映能源资源稀缺程度、市场供求关系、生态环境价值和代际补偿成本的能源价格机制;提出实施峰谷分时价格、季节价格、可中断负荷价格、两部制价格制度,完善调峰、调频、备用等辅助服务价格制度。提出要建立灵活的财政补贴和电价机制,逐步实现风电、光伏发电上网电价市场化,比较完整的阐述了能源价格改革的方向。
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