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截至2016年底,全球可再生能源发电(水电、风电和太阳能发电)装机达到18.9亿千瓦,约占全球总装机容量的30.6%。其中,欧洲和东亚是可再生能源发展程度较高的两个地区。
具体来看,欧洲可再生能源发展机制较为完善,各国之间形成了良好的电力互济,发展成效明显。截至2016年底,欧洲可再生能源装机达4.54亿千瓦,占欧洲总发电装机的43%;2016年,欧洲可再生能源发电量占总发电量的比重达到了30.2%,其中风电和太阳能发电合计占比13.2%。风电已经成为丹麦和西班牙的最大电源,占两国用电量的比重分别为34%和21%;而借助于清洁电力,英国在2016年的碳排放量下降到了19世纪以来的最低水平。
中国已经成为当之无愧的世界可再生能源发展“冠军”,到2016年底,可再生能源发电装机达到了5.58亿千瓦,占全国总装机的34%,接近全球可再生能源发电装机的30%;2016年,可再生能源发电量占总发电量比重为25.3%,不过水电占据大头,风电与太阳能发电以14%的装机占比仅仅发送了5.3%的电量。中国遭遇了严重的弃风、弃光问题,2016年平均弃风率17%,平均弃光率20%左右。
面对可再生能源的发展困局,国务院总理李克强在今年的政府工作报告中强调,要“抓紧解决机制和技术问题,优先保障可再生能源发电上网,有效缓解弃水、弃风、弃光状况”。具体如何落实,对比中国与欧洲的可再生能源发展现状,或许可以帮助我们找到解决问题的有效发力点。
政策引导
变强补为温补
在欧洲,政府政策一方面在促进可再生能源发展,另一方面也在着力引导可再生能源的开发规划进程,在控制发展节奏上拿捏得比较好。例如,德国政府制定的光伏发电扶持政策,很注重将中长期发展目标与年度计划进行有效衔接,利用灵活的上网电价调整机制引导分布式光伏发电的发展。具体而言,德国会根据上一年度光伏发电新增装机规模与年度计划的匹配度,来确定下一年度上网电价的调整幅度,如果上一年新增规模超出年度计划,便会增加上网电价的下调比例,反之则适当减少下调比例,从而确保光伏发电的有序增长。在2016年第四次进行可再生能源法案修订时,德国将上网电价政策调整为招标制,以缓解绿色电力装机的爆发式增长。在英国,已经形成的固定上网电价、可再生能源配额责任制和差价合同机制体系,可以针对不同规模的可再生能源发电采取不同的扶持措施;涉及范围更广的碳交易及碳价机制、应对气候变化税等政策,也已经与可再生能源政策形成了良好的互补。
相对来说,中国的可再生能源政策体系还处于逐步健全阶段,这与中国可再生能源起步较晚有关系。1995~2003年左右,可再生能源处于起步期,扶持政策主要以推动产业发展和示范应用为主;2004~2014年左右,可再生能源进入快速发展期,政策转为以激励发展为主;2015年以来,可再生能源规模化发展态势已现,政策转向注重引导产业的健康有序发展。
目前,我国仍然在采用固定上网电价的补贴方式推动可再生能源的发展,这种“一味药材”强补的模式,对于推动产业起步与快速扩容效用明显,但也带来了国家补贴压力大、可再生能源参与市场竞争的积极性不足等副作用。未来有必要进一步丰富“药方”,变强补为温补,既重视统筹规划,给予可再生能源必要的成长空间,也要对产业进行约束和引导,更多发挥市场配置资源的决定性作用,促进竞争、降低成本、优化布局、激励消纳,保证高质量发展。当前,随着绿色证书交易机制的推出,可再生能源配额制进入筹划阶段,这种政策演变趋势正在显现。
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