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近期中央发布了《关于深化石油天然气改革的若干意见》(以下称《意见》),这既意味着多年来沸沸扬扬的油气改革争论落下帷幕,又意味着一场深化改革的“实战”拉开了序幕。
《意见》称得上是深化油气体制改革的纲领性文件,但行业反映平静如水。究其原因,笔者认为:首先,《意见》中提出的几大改革方案几年前早已提出,但收效甚微,行业人士已司空见惯;其次,几个重大的改革方案一直争议较大,《意见》所做的最终决策却令人有些失望;第三,如此全方位、全面的改革文件,似乎并未抓住实质性问题。
如此看,这份文件相当于“叫醒了过去对改革怀揣美梦的人”,但大家醒后仍感彷徨迷茫,可谓“十年一觉改革梦,梦醒时分再入梦”。笔者不禁想问:我们多年来高扬能源改革的大旗,到底改革了什么?借用民间俗语 “不看广告看疗效”,笔者认为,截至目前比较明显的改革成果是:电力部门开放了终端售电;新疆拿出了6个油田区块进行了招标(其实20多年前陕北油田就已有这类经验);某石油央企混改引进若干家民营资本,平均每家约占1%股份。难道这就是能源国企改革的方向?如此简单化、程式化、形式化的做法是改革初衷吗?
蹉跎岁月,形势逼人,间不容发。能源改革是社会改革的一个缩影,在改革踌躇不前时人人有责发声。相信这份关于石油天然气体制改革的重要文件,不只需要掌声也需要意见。笔者以下主要就天然气行业谈点意见。
“奔着问题走”核心是什么?
《意见》明确指出,深化石油天然气体制改革的总体思路是:“针对石油天然气体制存在的深层次矛盾和问题……”,以及“坚持问题导向和市场化方向”等,但文件并未指出,这些深层次矛盾和问题到底是什么?如果不能准确揭示这些矛盾和问题,或者意识到了但采取鸵鸟政策,不愿面对现实,如何进行深层次改革?只有实质问题抓住了,路线走对了,一切问题才能迎刃而解。
那么,中国能源行业或者具体到油气行业的深层次矛盾和问题究竟是什么?笔者认为,有如下几点:
第一 行政职能错位。
表现在:能源主管部门对煤、油、气、电企业缺少有效管理,不能清除行业壁垒;能源行业各相关职能部门如环保、建设、国土、财政等不能形成有效协调,不能清除权力壁垒;中央政府对地方政府的执行效果不能开展有效监督,一方面不能清除上、下级壁垒,另一方面不能有效调配省际间资源,不能消除省际壁垒。
第二 用行政手段管理行业和企业。
表现在:以行政手段指导行业发展,决策失误之处较多;审批程序复杂,体制成本增大,使企业难以承受;要求能源央企既要承担社会责任又要承担经济责任,使企业处于两难之中;
第三 法律体系不完善。
表现在:缺少《能源法》、《能源监管法》、《石油天然气法》等;
第四 在政府主导或市场化两个方向徘徊不定。
理顺行政体制尤显重要
一提到油气改革,大家其实已经习惯于在行业中找问题。“三桶油”是国有企业,经济体量大,长期在供给侧形成垄断,自然而然会被推向“靶心”,而“三桶油”确实也因自身的一些问题有口难辩。可以设想一种情景,即如果全面开放上、中游,让民营资本参股甚至控股“三桶油”,那么中国能源行业存在的问题就全部解决吗?清洁能源的发展从此就可一往无前了吗?
近几年,这些浅显而情绪化的思维方式一直困扰着政府相关部门和油气行业,甚至“三桶油”内部也有人迎合。笔者不得不说,认为“三桶油”垄断,是忘掉了中国石油工业发展的历史,和当前社会经济发展特别是能源发展和供给的现状。就天然气领域而言,能源主管部门前几年就提出“放开两头”,但事实上下游城市燃气管网早已开放,且已有特许经营权作为“护身符”。城市燃气管网开放了,但最后又形成新的垄断。这难道还是因为没有放开?究竟要如何放?
笔者认为,石油天然气行业在体制方面存在的主要问题,有经济体制问题,但更多的是行政体制方面的问题。
行政体制对行业的发展生死攸关,目前的“煤改气”最能说明问题。在将治理雾霾、保护环境视为政治责任问题后,从京津冀刮起的“煤改气”风暴迅速席卷全国各地,这是“有为”管理。在实际操作中,对于一些手续不全或根本无手续的项目,各地官员们“睁一只眼闭一只眼”,这属于“无为”管理,从而造成“煤改气”发展迅速,成果“显著”。这是“有为”和“无为”并重的积极成果。而在项目建成后,面对特许经营权和手续问题时官员们又“集体沉默”,又显“不作为”,给行业前景蒙上阴影,使行业热度降低。“煤改气”工作中的行政有为、无为管理和不作为行为说明了行政体制可以使一个行业兴旺,也可以使其衰败。
我国能源行业行政体制缺少监管机制,虽在国家能源局下面设各大区能源监管局,但不像美国实行的是政监分离。美国能源部和联邦能源监管委员会各自施政,联邦能源监管委员会地位高、权力大、独立性强。
我国以煤为传统燃料,清洁能源发展经济性差,公民环保意识差,环境污染日益严重。行政体制相互掣肘现象严重,经济体制垄断短期难以打破,理顺行政体制尤显重要。
时代呼唤一个强有力的能源主管部门,和一个能有效监管的能源监管部门,呼唤一个对清洁能源项目无为管理的行政体制。
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