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日本为何难以放弃核电

北极星电力网新闻中心  来源:澎湃新闻  作者:刘伟伟 张博宇  2017/7/11 14:24:17  我要投稿  
所属频道: 核电   关键词: 核事故 核电企业 核能

北极星核电网讯:日本是唯一遭受过核弹袭击的国家,又对核能极其依赖。在日本海岸线分布着54个核反应堆,日本的核电规模位居世界第三(仅次于美国、法国),支撑起这个世界第三大经济体三分之一的电力供应。

 2016年2月10日,身穿防护服的东京电力公司员工在被海啸毁坏的福岛核电站一号反应堆外工作。视觉中国 资料

2011年3月11日,日本东北部海域发生9级地震并引发海啸,受地震影响,福岛第一核电站的外部电力供应中断,造成电站冷却系统失效,最终引发氢气爆炸和核泄漏。这次核泄漏成为仅次于1986年前苏联切尔诺贝利核电站爆炸事件的核事故。事故发生后,日本采取了一系列应对措施,放弃核电也被作为选项之一。2011年5月5日,日本最后一座正在运营的核电站——北海道泊核电站停止发电。7月13日,时任首相菅直人提出“建立无核电社会”的目标。后任首相野田佳彦领导制定了日本新能源及环境战略,明确到2030年日本对核电的依赖度为零。

然而,2012年12月就任至今的首相安倍晋三于2013年1月31日表示,政府需要“一些时间”讨论兴建核电站的问题。2013年3月24日,安倍前往福岛视察,又强调了核电站的必要性,即“若无低廉且稳定的电力供应,重建也将非常困难”。2014年4月出台的新的《能源基本计划》,将核能定位为“重要的基荷电源”,提出在保证安全的条件下,重新启动核电站。日本的核电终结出现逆转。

本文基于政策终结理论,从政党政治、利益集团、监管机制和核能开发四个角度,分析日本核电政策翻转的原因。

一、政策终结的影响因素

政策终结的影响因素包括两大类:推动因素和阻碍因素。

在推动因素方面,财政激励、政府效率、政治意识形态三条标准通常被用来判断政策是否需要终结。政治意识形态被认为影响更大,成为项目终结和预算削减的基本原因。有学者从五个方面总结了政策终结过程中起推动作用的因素:(1)利益整合,原体制和政策框架内的利益分化时,利益结构便会动摇;(2)触发事件是终结的导火索;(3)舆论的推动力;(4)政策评估是终结过时、无效的政策的依据;(5)政治家的领导能力。

政策终结的倡导者一般包括:(1)反对政策者,认为原政策损害到其所重视的价值或所持的原则,侵害到他们的利益,但分散、不掌握实权的力量很难单方面推动终结;(2)经济者,财政状况迫使他们做出不得已的选择;(3)改革者,认为破旧才能立新;(4)政策评估者,在评估政策后,提供数据、资料,供政策制定者决定政策存废,或另外建构新政策来解决问题。

在阻碍因素方面,有学者梳理了政策终结难以实现的五大障碍:(1)不情愿心理,终结意味着政策制定或执行的失败和既得利益的丧失,导致政策相关人员即制定者、执行者和受益者的抵触和反感;(2)制度的延续性,组织具有寻求生存和扩张的本性,想方设法延续;(3)反终结联盟,从政策实施中获得既得利益的组织共同抵制终结;(4)法律障碍,终结必须按照法定程序,过程复杂、费时费力;(5)高昂的成本,政策的沉淀成本和终结实施的成本使决策者很可能改变初衷。

借鉴政策终结理论,笔者绘制了日本核电政策的政策终结分析框架(见图1):

 

第一,弃核的触发因素:福岛核事故作为切尔诺贝利事件后最高级别的核事故,触发了日本放弃核电的政策议程。

第二,政策联盟及其政策论证:日本国内出现了拥核和弃核的政策联盟,两大阵营都有政界、商界和民间的代表,也都有对各自立场的支持理由或者说政策论证(见表1)。

 

第三,放弃核电的政策类型与实施策略:福岛核事故发生后,日本政府一方面采取各种救援措施试图迅速平息事故,另一方面也在反思和调整能源政策。菅直人首相放出弃核的“气球”,不断发表弃核言论。继任者野田佳彦则修正能源政策,提出在保证安全的情况下重启核电,逐步弃核。由此可见日本政府和执政党在弃核议题和行动上的矛盾性。从实施策略上看,包括舆论试探、修改能源计划的政策改变、关停和重启核电、改组核电监管机构和人员、寻找折中和替代方案,等等。

本文以下从政党政治、利益集团、监管机制和核能开发等四个方面详细展开,讨论日本核电政策反复的原因。

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