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16部委联合发文防范化解煤电产能过剩风险
7月26日,国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行、国务院国有资产监督管理委员会、国家质量监督检验检疫总局、国家安全生产监督管理总局、国家统计局、中国银行业监督管理委员会、国家能源局16部委联合印发《关于推进供给侧结构性改革防范化解煤电产能过剩风险的意见》。文中再次强调了控制煤电装机增长要求,同时明确了“从严淘汰落后产能,清理整顿违规项目,严控新增产能规模,加快机组升级改造,规范自备电厂管理,保障电力安全供应”的六项主要任务。
纵观火电行业供给侧改革,主要有两条线——控制增量、淘汰落后存量。我国开始针对拟建和在建火电项目的增量控制主要始于2016-2017这两年,而淘汰高煤耗、重污染、低效率的存量小火电则始于1986年。电力行业“十三五”规划的出台,奠定了未来五年“控增量”和“减存量”并行的改革基调。
3、电力装机发展史及火电的作用及状况
电力是国民经济发展的最重要基础产业之一。从电力供给的能力来看,受经济环境和体制的双重影响,我国的电力装机增长迅速,从短缺走向均衡,继而走向略有过剩的时代。从电力供给的结构来看,清洁能源装机自2006年以来迅速增长,火电装机占比持续下降,电源结构逐渐进入新形态。
3.1、我国电力装机发展
我国电力工业的发展可以划分为三个阶段:
1949-1977年,电力行业处在计划经济体制下的国家集权管理阶段,经历了20余年的缺电状况。
1978-2002年,伴随着改革开放的推进,政府开始着手解决体制问题对电力产业的影响,市场化管理体制的雏形初步出现。这一时期电力行业取得了长足、快速的发展,装机的年复合增长率达到8.0%,煤电设备平均利用小时为5459小时。
2003-2016年,是真正意义上电力体制改革的时期,长期以来的缺电问题得到解决,近几年还变得略有过剩。2002年实行厂网分开,在发电侧引入竞争机制。五大发电集团相互竞争,做大做强企业的激励很强。此外,电力工业领域存在着市场与计划并存的双重机制。在中央和地方政府的支持下,银行和市场为电力企业提供了充足的资金和设备,极大推动了电力项目的投资。这一阶段的装机的年复合增长率达到11.5%,煤电设备平均利用小时数为5114小时,出现了较大的下降。
表1:我国电力工业发展阶段
3.2、经济对电力装机的影响
经济发展是电力装机增长的根本驱动力。改革开放后,经济的高速增长,导致电力需求的不断提高,电源装机增长迅速。从1980年到2016年,国内总装机容量由0.66亿千瓦增长到16.5亿千瓦,复合增速为9.4%。
图2:1980-2016电源装机发展情况(单位:亿千瓦)
电源装机的增长并不是一个平稳的过程。在过去的三十多年,电源装机增速和发电设备利用小时数的波动很大。比如1998年,受亚洲金融危机的风暴冲击,火电的利用小时数降到4719小时这一历史低位,电力过剩直接导致主管机构一个不成文政策的出台——“三年不建火电”。而2003年重工业突然出现爆发式增长,电力供给短时间无法提升,便出现了著名的“电荒”。这直接导致电力项目的建设迅速铺展开来,装机增速直到2006年才达到顶峰。受经济环境影响,我国的电力需求呈现出明显的周期特征,而电力供给受制于建设周期长等因素,难以及时满足不断波动的用电需求,致使电力工业常年在“过剩—短缺—再过剩”的怪圈中循环往复。
图3:1981-2016年电源装机增速
原则上,我国基本按照“适度提前于经济发展”来进行电力项目规划和建设,以满足经济增长对电能产品的需求。在经济发展没有明显波动的时期,适度提前的电力投资和建设基本可以保证电力供给和需求的平衡。但自改革开放以来,我国经济对外依存度提高,受世界经济波动影响程度提升,以及产业结构不断变化,都导致经济的不可预测性增强。
世界经济形势复杂多变,中国作为出口规模第一的国家,经济增长的不确定性也随之增加。电力需求依附于经济的发展,必然随着经济周期的波动而波动。随着一带一路计划的落地实施,中国与世界经济的联系将更加紧密,而近年来国际经济环境的复杂化,黑天鹅事件频出,未来经济增长的风险加强,对电力系统的考验会更加严峻。
工业化进程对电力需求弹性系数有明显影响。在进入工业化进程尤其是2000年以后的工业重型化进程后,我国电力需求弹性系数开始大幅上升,并且可预测性明显下降。而进入“十一五”以来,第三产业和居民用电占比增加,且第二产业中高耗能产品产量大多下降,电力需求弹性系数逐步下滑。产业结构的调整对电力需求周期的影响显著。
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