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华能集团韩文轩:关于防范化解煤电产能过剩问题的探讨

北极星电力网新闻中心  来源:中国能源报  作者:韩文轩  2017/9/13 9:12:33  我要投稿  
所属频道: 火力发电   关键词: 煤电行业 煤电企业 煤电机组

北极星火力发电网讯:煤电产能过剩问题近期成为能源领域关注的重点。7月26日,国家16部门联合发布《关于推进供给侧结构性改革 防范化解煤电产能过剩风险的意见》(以下简称《意见》),对防范化解煤电产能过剩风险进行了整体部署,并于7月31日召开会议全面启动防范化解煤电产能过剩风险工作。本文拟对有关问题进行探讨,希望引起有关方面的足够重视。

一、提高对煤电产能过剩市场规律性的认识

首先,电力生产的特点加大了煤电产能过剩风险。当前的科技水平达不到电力产品大量储存的程度,煤电发电量也很难在国际市场消纳。而且,煤电机组资产通用性差,改作它用受到限制。

第二,当前我国电源发展的状况使煤电产能过剩问题更为突出。煤电项目投产增速过快压力较大,应该淘汰的煤电机组退出市场还存在一定的阻力,煤电机组同质化竞争比较严重,煤电产能过剩阻碍电源结构的调整。

第三,煤电产能过剩风险具有两面性。煤电产能过剩的压力,加速煤电企业分化,有的企业通过改制、改组、改造、加强管理提高了竞争能力,占领更大的市场份额,能够进入良性发展的轨道。但是,有的煤电企业或机组就会持续亏损甚至最终倒闭。这是市场化优化资源配置的必然过程。防范化解煤电产能过剩风险,一靠政策调整,二靠需求旺盛,三靠市场竞争。政策或市场调整应该促进煤电行业健康发展。

第四,组合性调控手段可能导致路径和目标差异。国家计划手段控制或煤电企业垄断经营条件下,煤电产能过剩风险极易被掩盖。但在完全竞争市场条件下或者在煤电行业市场化过程中,煤电产能过剩风险可能很快成为现实。现在煤电发电计划和市场两种手段已经使煤电盈利能力严重分化,导致利益相关方激烈博弈,甚至已经形成新的阻碍深化改革的力量。国家仍可以选择计划和市场多种调控组合工具,达到平衡多目标的调控目的,但要认真借鉴煤炭行业去产能的经验,防止新的垄断、供需失衡及市场预期发生变化等因素叠加引发的市场动荡,甚至影响经济和社会稳定以及改革深化。

二、充分发挥国家监督及税收部门的作用

防范化解煤电产能过剩在社会上基本上有了共识,只不过这个共识来得有点晚。问题的解决需要特别强调经济及违规、主体责任、监督责任三个问题,充分发挥国家监督及税收部门的作用。

第一,关于经济及违规问题。煤电产能过剩问题,对于国家、社会和企业来讲,首先是一个经济问题,会造成严重的社会资源浪费和国有资产损失,甚至造成社会分配不公。其次,还存在企业绑架政府,甚至存在未核先建、违规核准、批建不符、开工手续不全等违规问题,此类问题的性质比较严重。所以,把经济和违规问题作为防范化解煤电产能过剩的切入点或抓手应该事半功倍。

第二,关于主体责任问题。《意见》指出,“发电企业要主动承担主体责任,认真落实各项调控要求,妥善做好人员安置、债务处理等相关事宜”。《意见》把“主体责任”定位在“发电企业”比较准确,不论是在“防范”方面还是在“化解”方面企业都应该承担主体责任。发电企业作为市场主体,是煤电投资经营主体,不仅享有收益权,而且也应该承担亏损责任。有的观点把煤电过剩归因于煤电项目审批权的下放,这显然不符合实际情况。

第三,关于监督责任问题。监督责任的落实关键在于国家发改委、国家能源局牵头,及国家有关部门和地方政府配合的有效性。《意见》涉及16个之多,比较罕见。鉴于煤电产能过剩主要矛盾是经济及违规问题,同时《意见》要求要“完善惩戒制度”“强化督查问责”,因此,建议至少要让监察部、国家审计署及国家税务总局3个部门协助参与这项工作。审计署通过对项目经济性及合规性独立评价能够发现经济效益和合法性等方面的问题,监察部主要涉及效能及经营者履职等方面的检查,审计署和监察部这两个国家监督部门的介入,有利于加大问责的力度。“动员千遍不如问责一次”,对事不对人事倍功半,依事查人事半功倍。国家税务总局可以对不良资产处理及煤电项目提出激励或约束性税务政策。

作为组织实施手段的一个重要补充,建议国家审计署对煤电产能过剩及输电电网进行专项审计,重点是经济效益和合规性审计,这两个方面都是《意见》关注的重点。国家有关部门应该根据审计报告,对有关人员进行必要的责任追究,落实国有资产亏损的责任,强化依法依规投资经营的严肃性。同时,要求发电等相关企业自查自纠,并聘请独立机构对煤电产能过剩问题进行评估。

三、研究制定煤电不良资产处置相关政策

煤电产能过剩问题的最终体现是效益的降低和资产的贬值,实质上就是对不良资产处置问题。研究制定煤电不良资产处置主要涉及不良资产等项目确认和计量、经济效益考核、资本权益甚至资本金核销等几个方面。这项政策的制定将会有效推进防范化解煤电产能过剩风险工作的实施。8月23日国务院常务会议要求,研究出台钢铁煤炭行业化解过剩产能国有资产处置有关财务处理办法,足见此项工作的重要性。研究制定的相关政策至少包括:

第一,完善支持淘汰落后产能配套政策措施。《意见》要求从严淘汰落后产能,“严格执行环保、能耗、安全、技术等法律法规标准和产业政策要求,依法依规淘汰关停不符合要求的30万千瓦以下煤电机组(含燃煤自备机组)”,“可结合实际情况进一步提高淘汰标准”。这部分淘汰机组离正常报废时间可能还会有一定期限,在资产处置时应该有相应的财税政策和考核政策支持。应该出台允许税前抵扣的所得税政策,并允许亏损额度作为经济责任考核的调整因素。

第二,完善清理整顿违规项目配套政策。通过全面排查煤电项目的规划,对未核先建、违规核准、批建不符、开工手续不全等违规煤电项目一律停工、停产的要计提减值准备;对于无期限停工、停产,甚至要拆除的,要进行不良资产处置。对于这样的损失,应该由企业自我消化,不应该再有相应优惠财税政策支持,并从严进行经济责任考核,同时追究有关人员的责任。

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