水利水电勘测设计单位体制改革面临的新形势

（一）事业单位分类改革

（来源：水利部水利水电规划设计总院）

2011年，国家就分类推进事业单位改革先后出台《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见（中发【2011】5号）》（以下简称《指导意见》）、《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知（国办发【2011】37号）》（以下简称“37号文”）。文件要求全国事业单位要在2013年底前完成分类，行政类和经营类事业单位要在2015年底前完成改革，到2020年建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再一次强调加快事业单位分类改革，意味着国家再次确认事业单位改革方向不变。

此外，国家在积极推动事业单位分类改革的同时，针对事业单位管理也给出了更为严格的政策要求，包括“进一步严格编制控制”、“进一步推进公共服务领域采购社会服务”、“进一步控制事业单位员工收入水平”、“进一步规范事业单位财务收支管理”等方面，事业单位管理的自主性和灵活性将受到限制，在一定程度上可以看作是国家以“倒逼”的方式推动事业单位主动开展体制改革。

目前水利水电勘测设计单位除承担一些政府技术服务职能和公益服务职能，大部分业务已直接从市场获取，在事业单位分类改革和事业单位经营功能逐步受约束的背景下，预计多数单位会选择转为企业，目前仍然是事业单位性质的水利水电勘测设计单位推动体制改革的紧迫性日益突出。

（二）国有企业脱钩改革

党的十八大报告中指出：“要深化行政体制改革。深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。在此背景下，各省陆续出台的促进国资国企改革意见均突出了坚持“政企分开”的改革导向，强调统一国资监管，要求全面推进各级党政机关所属企业脱钩改制工作，脱钩改制后的企业与事业单位改革转制形成的企业均纳入统一的国有资产监管体系。其中，部分省市明确提出将行政事业单位下属企业划归国资委监管，例如福建2014年4月出台的《福建省省级行政机关经营性资产脱钩工作实施方案》明确，脱钩单位（根据政策，脱钩单位包括省级行政机关及其所属行政单位、财政核拨经费事业单位）对外投资形成的经营性资产国有股权移交省国资委管理；2014年6月江西出台的《关于进一步深化国资国企改革的意见》明确，其他行政事业单位所属企业（除已纳入省行政事业资产集团公司管理的企业外），2015年底前与原主管部门脱钩，纳入国资监管机构监管；2014年8月，杭州市委、市政府作出决定，将行政事业单位（宣传口除外）经营性国有资产分批划归杭州国资委统一监管。

在此背景下，目前部分已转为企业但仍然隶属原水利行政主管部门的水利水电勘测设计单位面临脱钩改制的压力也日益加大，这部分企业需要提前做好准备，以应对脱钩改制带来的挑战。

（三）政府减政放权、职能转变导致水利行业的市场化程度日益加深

党的十八届三中全会决定明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”，“深化投资体制改革，确立企业投资主体地位”。十八届三中全会以后，国家陆续出台了包括《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）、《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(发改农经〔2015〕488号)等文件，鼓励社会资本参与水利行业的投资、建设和运营。

在此背景下，水利行业面临市场化程度进一步加深的趋势，预计过去主要由水利行政部门主导水利工程投融资、建设和运营的模式将逐步改变，水利水电勘测设计单位需要在市场化大背景下思考自身与原水利行政主管部门的关系。

（四）传统市场增速逐渐放缓，通过体制改革促进业务转型、寻找新的增长空间的压力日益加大

水利建设投资的增速逐步放缓，部分地区水利建设投资的高峰期已过，这些地区的水利勘测设计单位面临业务转型和寻找新的业务增长点的压力日益加大。而传统的事业单位体制难以适应单位业务转型发展的需要，体制改革的紧迫性也日益凸显。

（五）国家鼓励发展混和所有制经济，为水利水电勘测设计单位体制改革提供新思路

党的十八届三中全会决定提出“积极发展混合所有制经济”，“允许混合所有制经济实行企业员工持股”，这是国家从理论和顶层设计上确立了发展混合所有制经济的地位和方向，意味着我国未来主要的所有制形态是混合所有制，并且国家允许更多的国有或民营企业改革成为混合所有制。混合所有制同样适合事业单位的改企转制一步走。

同时，在国家发展混合所有制的总指导下，各地方纷纷响应国家号召，相继出台相关对接政策，对发展混合所有制的目标、企业范围及国有股权比例、发展举措等都提出不同程度的要求和具体实施细则。地方的积极响应为企业未来推进混合所有制改革提供了有力支持和政策保障。

具体到水利水电勘测设计行业，由于兼具公益性和市场性双重属性，而且是智力密集型行业，推进混和所有制改革，并在此基础上引入骨干员工持股，符合行业特点，应当积极探索。

二、水利水电勘测设计单位体制改革的现状特点

（一）水利水电勘测设计单位体制改革现状

1、原部属水利水电勘测设计单位改革情况

原水利部直属的七个勘测设计单位十几年前已完成改企转制。上海勘测设计院完成二次改制后重组进入三峡集团公司。

中国水电顾问集团所属的7个勘测设计单位，十几年前已全部完成改企，2013年中国水电工程顾问集团公司与中国水利水电建设集团公司、国家电网公司、中国南方电网有限责任公司所属14个省（区、市）勘测设计企业、施工企业、修造企业重组，组建成特大型国有企业中国电力建设集团有限公司。7个勘测设计单位改制为国有有限公司，进入中国电力建设集团有限公司。

2、省（直辖市）属水利水电勘测设计单位改革情况

截至2014年8月，省（直辖市）属水利水电勘测设计单位共有38个（包括：河北省二院，福建省规划院，黑龙江省农垦院，新疆兵团院，河南省、江苏省勘测公司），其中只有16个单位转为企业，约占总数41%。其中，9个单位转为国有独资企业原隶属关系不变，1个单位改为国有有限公司并入某国企集团公司，1个单位改为国有有限公司原隶属关系不变，2个单位改为国有参股公司原隶属关系不变，3个改为民营有限公司。5个单位经重新界定为事业单位。其中3个单位为二类公益，两个单位为经营类。省（直辖市）属水利水电勘测设计单位中仍保留事业单位性质的约占总数55%，主要分为财政全额、差额拨款与自收自支事业单位三种类型，个别单位实行“一院两制”的过度模式。

省（直辖市）属水利水电勘测设计单位体制改革性质分类参见图2-1，事业单位约占总数55%，国有控股及国有参股企业约占总数41%。

图2-1省（直辖市）属调研单位性质

3、地市级及以下水利水电勘测设计单位改革情况

根据本次对地市级及以下水利水电勘测设计单位体制改革情况调研结果显示，从目前参与调研的单位性质来看（参见图2-2），事业单位约占总数61%，国有控股及国有参股企业约占总数16%，民营企业约占总数23%。

图2-2地（市）级及以下调研单位性质

（二）已改制的水利水电勘测设计单位对改制效果的总体评价

根据本次参与调研的已改制水利水电勘测设计单位问卷统计显示，82.4%的单位认为改制效果总体上利大于弊，单位得到较好的发展（参见图2-3）。对于改制效果方面，多数单位认为主要体现在企业用人制度更加灵活、灵活应对市场需求并提升市场能力、激励机制更加灵活使员工积极性提升三个方面（参见图2-4）。

图2-3进行过体制改革的单位对体制改革效果的评价

图2-4体制改革对地市级及以下调研单位的促进作用

虽然绝大多数已改制的水利水电勘测设计单位对改制效果持积极评价，但同时这些单位也提出改制后也面临了一些新的问题（参见图2-5），主要集中在历史遗留的问题难以解决、人员部分流失和改制后承揽业务受影响。

图2-5改制后出现的新问题

（三）未改制水利水电勘测设计单位的改制意愿情况

从参与本次调研的省（直辖市）属水利水电勘测设计单位来看（参见图2-6），30%的单位表示不考虑或暂时不考虑体制改革；20%的单位表示不确定；40%的单位表示有体制改革的初步设想，仅有10%的单位表示已开始体制改革实质性工作。总体来看，省（直辖市）属水利水电勘测设计单位体制改革进程主要取决上级行政主管部门的意向。

图2-6省（直辖市）属事业单位未来体制改革意愿

从参与本次调研的尚未改企的地市级水利水电勘测设计单位来看（参见图2-7），57%的单位表示不考虑、暂时不考虑或不确定，38%的单位表示有体制改革初步设想，仅有不到5%的单位的表示已开始体制改革实质性工作。总体来看，由于地市级水利水电勘测设计单位业务普遍对地方行政主管部门依赖性仍较大，体制改革动力普遍不足。

图2-7地市级未体制改革调研单位未来体制改革意愿