关注｜神华带头违规 3年超产煤炭过亿吨！这是行业“潜规则”？

国家审计署日前公布的原神华集团有限责任公司（下称“神华集团”）2016年度财务收支等情况审计结果显示，2014年至2016年，神华集团所属36个煤矿超核定生产能力开采原煤1.03亿吨，相当于产煤大省河南2016年全年的煤炭总产量。

（来源：中国能源报 作者：别凡）

值得注意的是，记者调研发现，重组前已是全国规模最大煤炭生产商的神华集团连年“违规”超能力生产在业内并非孤例。尽管煤矿超能力生产在国家层面被定义为“重大安全隐患”，同时在去产能政策的调控下，近年来煤矿超产的情况有所减少，但仍不在少数，甚至成为“见怪不怪”的行业“潜规则”。

多次因超产遭“点名”

成立于1995年的神华集团一直是煤炭行业的“龙头企业”，业务涉及煤炭生产和销售、电力生产及供应、煤化工、运输以及港口等全产业链。2017年8月28日，经报国务院批准，神华集团与中国国电集团合并重组为国家能源投资集团有限责任公司（下称“国家能源集团”）。

记者日前致电国家能源集团宣传部门的一位负责人，试图进一步了解1.03亿吨超能力生产整改情况，但得到的答复仅为“以统一发布的整改情况说明为准”，并称“这事儿你们就别跟了”。

事实上，这并不是神华集团第一次因超能力生产被“点名”。国家审计署公布的该集团2013年度财务收支审计结果显示，2009年—2013年间，神华集团下属48家煤矿超核定生产能力违规开采煤炭4.84亿吨，其中仅2013年就超采1.41亿吨。

2010年，时任神华集团神东煤炭分公司董事长的翟桂武在该公司三季度经营分析会上曾明确表示，“目前我们的大部分矿井均为超能力生产，部分主力矿井证照不齐全。”

对于此次被“点名”，国家能源集团的反应十分迅速。

就在审计结果公布当日，也即6月20日，该集团即在其官网上发布了整改情况说明，称集团已要求各有关单位在前期整改成果的基础上，全面整改相关问题，并要求问题涉及单位严格按照整改任务分解要求，“逐项研究，逐项细化，逐项落实，不留死角，确保整改到位”。

据国家煤监局相关负责人介绍，煤矿生产能力分为设计生产能力和核定生产能力。简单来讲，设计生产能力是指新建煤矿根据实际情况设计并经政府部门批准的生产能力；而核定生产能力则是指煤矿经过技术改造、经相关政府部门核定后的生产能力。

关于超能力生产的危害，国家能源局和国家煤监局于2015年发布的《关于严格治理煤矿超能力生产的通知》明确指出，“超能力生产违背煤矿生产规律，是煤矿安全重大隐患，同时严重扰乱市场公平竞争秩序，加剧煤炭供需失衡矛盾。”

违规成本长期偏低

一位不愿具名的原中国煤炭工业协会咨询中心工程师指出，神华集团属于央企，国资委每年对其都有业绩考核。在2013年—2016年煤炭行业形势不好的时候，神华集团只能依靠其边际效益高的优势，以量补价，保证效益。

记者查阅神华集团业绩发现，2013年，该集团上市公司中国神华净利下降5.8%；2014年降幅扩大至19.4%，这一比例在2015年进一步升至56.9%。

但在此之前的2009年—2013年，煤炭行业仍处“黄金十年”，神华依然长期超能力生产。

中央财经大学中国煤炭经济研究院教授邢雷认为，煤矿超能力生产主要与市场形势有关，用电需求增长时，煤炭需求也随之增加。一些正在生产的煤矿便在利益驱使下超能力生产以满足市场需求。

与经济收益紧密相连的，是偏低的煤矿超能力生产违法成本。

记者了解到，按照2014年颁布的《关于遏制煤矿超能力生产规范企业生产行为的通知》要求，煤矿超能力生产问题一经发现，即责令停产整顿、暂扣安全生产许可证和矿长安全资格证，并对煤矿处50万元以上200万元以下的罚款。

“显然，50万—200万元的处罚相对于超能力生产带来的利益来说，算不了什么。”前述不愿具名的原中国煤炭工业协会咨询中心工程师认为，很多煤矿宁可交罚款了事，也要超能力生产，违法成本太低是导致超能力生产屡禁不止的重要原因。

厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强认为，前几年煤矿超能力生产很严重，一个重要原因是地方政府对此“睁一只眼闭一只眼”。为了“好看”的财税报表，部分地方政府甚至“默许”煤矿超产。

临近发稿时，记者机缘巧合采访到国家能源集团总经理凌文。他表示，治理超能力生产是国家去产能政策中的一个小细节，超能力生产确实不合规定，国家能源集团会积极整改。但他同时表示，国家能源集团的煤矿大部分都是优质、安全、环保的产能。此前因一些问题无法取得证照或核增产能，希望国家相关部门能尽快让这些煤矿的产能通过核增，加快优质产能释放。

监管强化效果仍待观察

记者注意到，国家煤监局曾于2016年组织了一次煤矿超能力生产专项监察，其中点名提及神华宁煤集团羊场湾煤矿存在“剃头下山”开采问题。

但这显然不是神华集团2016年煤矿超能力生产的全部。

“专项监察一般是抽查，但我们去的时候不一定能查到这些超产煤矿。”国家煤监局的一位负责人坦言。

近年来，随着煤炭供给侧结构性改革的深入推进，相关部门对煤矿超能力生产的打击力度越来越大——从此前的以罚为主，到2017年的“3个月内发现2次或2次以上存在超能力生产重大安全事故隐患仍然进行生产的煤矿，要提请地方人民政府依法实施关闭”，再到今年进一步强化为“一律依法停产整顿”。

煤炭科学研究总院煤炭战略规划研究院副院长吴立新认为，受监管强化影响，国有煤企当前基本都在按核定生产能力生产。

但记者发现，近年来煤矿超产案例仍不在少数。如山东一煤矿2017年3月产量超计划13%，被罚58万元；同年，山西三煤矿因超能力生产被停产、扣证、罚款；霍煤集团南露天矿2016年因超能力生产被国家煤监局点名……

而就在刚刚过去的6月，国务院安委办称，今年4月以来，全国煤矿接连发生多起较大事故，反映出一些煤矿在灾害没有得到有效治理的情况下，超强度超能力组织生产。

一位不愿具名的煤炭行业人士表示，2016年下半年来煤价回升，需求也出现复苏迹象。煤矿难免出现超产冲动，控制超能力生产的任务依然艰巨。

“除强化监管外，还要科学核定煤矿生产能力。”在谈到如何遏制煤矿超能力生产这一问题时，山东煤监局的一位负责人表示。

这一观点得到了林伯强的认同。他认为，目前我国煤矿的设计产能、核定产能不能真实反映煤矿的实际生产能力。“这不仅让大家对煤炭供应量产生误解，也给监管带来麻烦。”

社评：煤炭央企怎能带头违规

说“阳奉阴违”有点重了，但神华集团此次暴露出的违规超产问题实在让人不吐不快。

2013年—2016年，恰是煤炭行业刚刚结束“黄金十年”陷入困境之时，煤价下跌、效益滑坡、产能过剩等一系列问题接踵而至，整个行业措手不及。为帮助行业脱困，国家相关部门密集出台政策，严禁超能力生产。

然而，顶着“我国规模最大、现代化程度最高的煤炭企业和世界上最大的煤炭经销商”的华盖，合并前的神华集团却连年干着这种与国家政策背道而驰的事。

甚至，表面上还要摆出一副“遵纪守法”的样子。就在2016年，神华集团曾表示：2014年以来，神华集团认真落实国家要求，严格清除不安全生产和劣质煤生产，坚决治理超能力生产，主动限产减产。

在与国电集团合并为国家能源投资集团之前，神华集团国有资本保值增值率处于行业优秀水平，有着数不清的荣誉，堪称我国煤炭行业“代言人”：企业经济贡献率连续多年稳居全国煤炭行业第一，年利润总额在中央直管企业中名列前茅，安全生产多年来保持世界先进水平；位列“2016年财富中国500强榜单”第32名，2013、2015、2016年度央企负责人经营业绩被国资委考核为A级。

如今看来，这一份份“年度经营业绩考核A级”的光鲜成绩单，难免夹带着几分讽刺意味。

盲目追求经济利益而违背国家政策、超能力生产，最终带来的负面影响还是要自己承担。何况审计署审查结果还显示，神华集团存在多个煤矿在证照不齐的情况下开采原煤1.56亿吨，3电厂未取得电力业务许可即累计发电95.57亿千瓦时等一系列问题。

诚然，作为每年都要接受国资委业绩考核的央企，在2014年业绩考核落榜A级的情况下，身为煤炭行业的“老大哥”，神华面对的压力可想而知，想方设法、带头脱困的决心可想而知。

而且，作为有着十几万员工的庞大集团，其盈利水平直接关系这些员工的生活水平，担负着维护社会稳定的重任。保证盈利也是必然选择。

目标正确并不能掩盖途径上的不端。作为最大的煤炭央企，神华集团本不应通过违反国家政策来追求经济利益。

一方面，作为龙头企业，神华的做法本身在行业内就具有示范效应。如果带头违反国家政策，且成本极低，其他煤企看在眼里，难保不纷纷效仿，无疑会扰乱整个行业秩序。超能力生产多年来被视为“很正常”的事，“大家都这样做”，行业龙头的“垂范”难脱干系。

另一方面，作为央企，神华集团还承担着重要的社会责任。正如国资委主任肖亚庆所言，作为中央企业，履行社会责任是它的天职，在履行社会责任方面要带头尽责、要率先垂范；随着企业与经济的发展，社会对央企的社会责任要求也不断提高。带头遵守国家政策、带头履行社会责任，本是分内之事。

《论语˙八佾》有言，“成事不说，遂事不谏，既往不咎。”如今，神华集团已成为国家能源投资集团的一部分，且2017年、2018年的审计结果尚未出炉，是否仍存在类似问题我们尚不可知。但神华超产的警醒意义不容忽视。以此为鉴，煤炭行业央企、国企还应加强自身约束，带头遵守国家政策，真正在行业转型升级中发挥中坚引领作用。

相关阅读：审计署：原神华集团旗下煤矿超核定生产能力开采原煤1亿多吨