【深度】国内外垃圾焚烧发电行业综述分析及政策建议

党的十八大指出，我国要大力推进绿色、循环发展的生态文明建设，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境。按照总体要求，加快推进生活垃圾无害化处理设施建设，推动生活垃圾分类，有效避免我国城市存在的“垃圾围城”现象，妥善解决垃圾处理设施建设引发的“邻避效应”，最终实现垃圾的减量化、资源化和无害化。未来我国垃圾无害化处理和资源回收利用潜力巨大。

一、世界发达国家垃圾处理行业现状

目前，世界发达国家采取的生活垃圾处理方式基本是鼓励和促进垃圾中有用物质的回收利用，并依托相关的法律法规作保障，建立了完善的垃圾循环利用模式。本章节着眼发达国家垃圾处理方式、垃圾处理收费、垃圾资源化利用、污染物排放标准及法律法规等五个方面进行了综述分析。

1. 焚烧发电是当前国际上垃圾处理的主要方式

全世界垃圾年均增长速度为8.42%，全世界每年产生4.9亿吨垃圾，垃圾处理面临的局势很严峻。当前，发达国家通常采用的垃圾处理方法主要有焚烧、卫生填埋和堆肥(其他)三种方法。垃圾焚烧发电既可达到垃圾减容减量的目的，又可利用焚烧余热发电供热。与传统的填埋法和堆肥法相比，焚烧法具有的优点是垃圾处理量大，减容减量效果好，可减容 90%，减量75%左右，可安全处理有毒有害废弃物，能有效地将垃圾潜在的能量转化为热能或电能加以回收利用，事实证明，垃圾焚烧是垃圾末端处理的重要手段。近几年，主要发达国家从单纯的垃圾焚烧处理向综合治理方向转变，注重源头减量和综合利用，从而有效控制污染、回收资源、减少垃圾处理量。如图1所示：日本、丹麦、瑞士等国家受地域面积小的因素影响，垃圾焚烧成为处置的重要方式，焚烧比例达到70%以上;美国国土辽阔，人口相对稀疏，仅靠卫生填埋就可以满足城市生活垃圾处理的需求，而且建设和运行成本较低。德国和瑞典等国家建立了相当完善的垃圾分类制度和回收体系，也就是说垃圾入炉前，80%的垃圾进行了回收利用，仅对无利用价值的垃圾进行了焚烧处理，因而焚烧占比并不高，约30%左右;英国、意大利、荷兰等国家采用较多的垃圾处理方式是对垃圾进行无害化焚烧和回收后进行卫生填埋。

图1 2015年部分发达国家垃圾处理情况(焚烧、卫生填埋、堆肥及其他)

数据来源：欧洲统计局

2. 实行垃圾处理收费制度是保护生态环境的重要经济手段

实行垃圾处理收费制度是当今世界各国普遍采用的垃圾管理方式。发达国家对城市居民均实行生活垃圾收费制，不少国家还在商品流通领域实行抵押金制度，强制为“垃圾瘦身”。德国规定产品的销售者有义务在一次性容器及包装上加贴“绿色”标签，并向消费者收取抵押金，从而实现了垃圾大幅度的资源化利用;挪威规定消费者在购买汽车时要缴一定数额抵押金,在汽车被回收时再连同利息一起返还。另外还有一些国家实行政府补贴和建立基金会等方式来鼓励生活垃圾的资源化。瑞士向建设和管理生活垃圾焚烧厂的企业增加补助金;英国政府给配电公司发放补贴用以购买生活垃圾焚烧厂生产的电力;法国政府为推进生活垃圾焚烧发电事业的发展，采取资金补贴的方式给予支持。韩国实施《废弃物管理法》，并实行“按量付费”为垃圾“瘦身”。发达国家的实践证明，实行垃圾处理收费制度是保护生态环境的重要经济手段，既促进垃圾处理产业化进程，又补充生活垃圾治理经费的不足，同时提高了垃圾处理水平。

3. 采用垃圾分类收集是实现垃圾“三化”的重要举措

近年来，发达国家把实现生活垃圾资源化提高到了社会可持续发展的战略高度，实现垃圾资源化利用已经成为世界各国谋求垃圾治理的目标，经过几十年的发展和完善已非常成功，并积累了许多成熟的经验。日本颁布实施有关废弃包装容器以及餐饮废物、废汽车、废家用电器、建筑废物等废物再生利用的法律，采用生产者延伸责任制的方式促进垃圾的源头分类和再生回收;欧盟国家提倡垃圾源头分类，促进垃圾中可再生材料和能源的回收利用。发达国家采用垃圾分类收集方式，有效地实现废物的最大程度回收和再生利用，为实现垃圾“资源化、减量化、无害化”的处理目标，提供了有力保障，并且推动经济效益和社会效益的增长。

4. 制定焚烧污染物排放高标准是实现超净排放的重要保障

欧盟国家联合制定了垃圾焚烧行业污染物排放标准2010，简称“欧盟2010”。该标准是目前世界上最严格的垃圾焚烧污染物排放标准，尤其是二噁英的排放值规定限制为0.1ng-TEQ /Nm3，以防止因缺乏严格的排放标准从而低成本运营，导致污染物的大量排放。美国按照处置规模的不同，制定了生活垃圾焚烧污染控制标准，并对其实行分级处理，采用连续排放监控系统监测一氧化碳排放浓度，通过烟气中一氧化碳的排放限值来控制焚烧炉运行工况。日本垃圾焚烧炉的排放限制标准包括两部分：《大气污染防治法施行规则》和《二恶英类对策特别措施法施行规则》，规定了主要的污染物排放标准，如二恶英、烟尘等排放限值，从而实现了超净排放。综上所述，制定焚烧污染物排放高标准对环境保护和人类健康提供了可靠保障，为实现超净排放创造条件，最大限度地降低对环境产生的的负面影响。

5. 制定垃圾处理的法律规章是实现垃圾资源化利用的重要手段

发达国家在推进生活垃圾资源化进程中，制定了符合本国国情的相关法律、规章。

表1 部分国家制定的垃圾处理的法律、规章

发达国家制定的有关生活垃圾收集的法令、规章或办法，为各国地方政府采取经济手段解决生活垃圾问题提供了法律保障，使生活垃圾收费或税收有法可依，从而保证了收费政策的实施。

二、我国垃圾处理行业现状

随着我国“垃圾围城”现象日趋严重，寻求科学有效的垃圾处理方式是当前重点工作。根据国外发达国家的成功经验，生活垃圾焚烧发电既是环境保护的需要，又是资源再利用的重要方式，近年来得到快速发展。根据我国垃圾处理情况，从我国垃圾类型及特点、垃圾处理基本情况、标准及评价体系、垃圾分类的基本概况及融资经营模式等五个方面进行综述分析。

1. 我国垃圾类型及特点

我国垃圾成分一般可分为四大类：可回收垃圾、厨余垃圾、有害垃圾和其他垃圾。目前常用的垃圾处理方法主要有焚烧发电、综合利用、卫生填埋、堆肥、资源化利用等。特点是第一，我国生活垃圾含水高，一般为55%~65%，一些南方城市在夏季高达70%，而西方国家一般为30%~35%;第二，我国生活垃圾中厨余和餐饮等有机废物比例大，为45%~55%，西方发达国家一般在20%左右;第三，我国生活垃圾依然以混合收集为主，尽管近年来大力推行生活垃圾分类收集，但收效甚微。而欧盟国家生活垃圾分类收集率均在60%以上，德国甚至超过70%。针对我国垃圾特点，坚持“减量化、资源化、无害化”原则，采取综合处理技术路线，通过生物预处理，实现水分和有机物的减量，改善生活垃圾特性，将对终端焚烧、卫生填埋等产生积极的影响。

2. 我国垃圾处理的基本情况

根据中国生物质能联盟最新发布的《2016年中国生物质发电企业排名报告》显示，截止2016年底，我国垃圾焚烧发电项目达到273个，并网装机容量548.8万kW，但距离“十三五”规划目标750万kW还有一段距离。我国生活垃圾处理水平发展不平衡，在空间地域上存在很大差异。东部地区由于经济发展水平高、投入力度大(见图1)，生活垃圾处理设施数量相对较多，处理率较高。而经济欠发达地区，受财力限制，生活垃圾处理设施数量相对较少，生活垃圾处理水平较低。

图2 2011-2015年中国垃圾处理市场规模

资料来源：资料整理

根据住房和城乡建设部公布的2015年统计年鉴数据显示，如图2所示：截止2015年底，我国生活垃圾焚烧比例最高的是江苏省，焚烧比例高达70%，其余30%为卫生填埋，实现了无害化处理;焚烧比例处在30%~70%的省份(直辖市)有：福建、浙江、海南、湖北、天津等省市;其余省份垃圾焚烧比例均不足30%;个别省份受地理位置和经济发展水平限制，垃圾焚烧比例甚至接近空白，仍以填埋为主，如陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等地。

图3 2015年全国各地区(除西藏)城市生活垃圾无害化处理情况

(焚烧、卫生填埋、其他)

数据来源：国家统计局