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2025年煤电装机—政策的能动空间在哪里?(2)

北极星电力网新闻中心  来源:能源杂志  作者:张树伟  2019/9/12 14:19:59  我要投稿  
所属频道: 火力发电   关键词: 煤电装机 电力十四五规划 火电

但是无疑,“十四五”规划如何坚持“严控煤电”的基调与说法,必须在高度透明与可验证的基础上证明“多严算严”,到底是“控制”还是“催促”的基本问题。

如何使煤电行业内部竞争起来?

俗话说“同行是冤家”。2003年,长春超市为争客源大打出手,鸡蛋要一毛钱一个,而其成本在两毛以上。长春市区不过280多万人,但是营业面积超过5000平方米的大型超市就有17家,所以才有这样的低价竞争。

但是,这对于煤电行业远远不是一个事实。以至于这一形态影响了人们的观念,出现了很多与市场规律相反的理念与思维方式,特别是将整个煤电行业看作铁板一块的“拟人化”理解,做战场指挥官式指挥。

比如,有文章讲到,“发电行业要抓住机遇,利用关停补偿政策,对一些超龄服役、扭亏无望、能耗环保安全不达标、又无力投入改造的老小机组,或者未予核准、证照不全的违规煤电机组,因地制宜实施“主动关停”,以提高设备利用效率”。煤电行业存在诸多的市场主体,理应具有独立的市场决策权,并且不能合谋。这种“集体一致”行为涉嫌市场垄断,国家市场监督管理总局应该有个说法。

中国电力企业联合会在2019年的文章中讲:要尽快引导电煤价格下调至绿色区间。按照基本逻辑,电煤价格那是市场形成的,电力价格跟成本的问题,跟煤炭行业没有任何关系。煤与电本来是亲密合作的上下游,无矛盾一说。煤电亏损了,就去想方设法通过政治手段压煤价。这种反市场逻辑,市场监督管理总局也绝不能让其得逞。

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本来,煤电由于技术寿期很长,各个时期建设的机组很多,有些能源效率低一些,有些还贷压力大一些,有一些管理成本高一些。对于这样一个高度差异化的市场,有亏有赚很正常,也是行业新陈代谢所必须的。所以,所谓“全行业亏损”的说法,缺乏认识含义,属于把高度异质的电厂放一块说特点,缺乏有效的含义。

煤电机组从建设来看,存在一定程度的竞争,但是这种竞争属于争取政府的审批权,属于一种不正常的竞争,规则也不甚清楚。往往显性的规则是“先来先得,规划盘子满了,后来的就没戏了”。前能源局审批官员许永盛的案情调查显示:其在2008年至2012年担任国家能源局电力司司长期间收受了十几家公司的贿赂总计561万元,并为上述单位在27个电力项目审批方面谋取利益。

27个项目,平均一个项目受贿额只有区区25万左右,还不及一个典型中型电厂项目的万分之一。这一“审批”权力的市场价值如此之低其实提醒我们:这一总量控制的目标并没有想象中那么严,而是可以轻易突破的(这同样是未来担心所谓控制可信度的理由)。所以,在建设侧,煤电之间是缺乏竞争的。

煤电建成后,其市场份额是省级发改委或者经贸委审批的,只要保证不被关掉,就能上电量分配的谈判桌,分得大体类似的发电小时数。这是我国煤电内部缺乏竞争的重要原因。

如何在建设与运营阶段使得煤电内部充分竞争起来,是“十四五”期间一个关键的任务。因为理论上,市场价格会提供充分的依据,协调各个机组的市场份额——边际成本低的市场份额大,边际成本高的市场份额小;并且在长期指示新建煤电机组的经济性。

但是,这一足够的价格信号在“十四五”期间是否能够形成,从现在短期日前市场(所谓“现货”)的试点来看,并不现实。

主要的电力现货市场改革试点充满着对市场规则的扭曲,特别是习惯性地在一次分配(市场开放竞争)中搞二次分配(转移支付)扭曲,使得这些市场或者发育不起来,或者完全是一个人为控制的市场玩具(比如过小的价格限制区间)。

这种情况下,如何使煤电内部竞争起来,必须引入额外的行政措施或者公共政策。这一点在这样一个规划论证时点,显得尤为重要。

要么彻底放开,要么彻底禁止?

从中央政府制定总体规划的视角来看,必然存在诸多的考量,特别是煤电行业与煤电竞争性行业(可再生能源与环保组织)迥异的利益诉求。

一方面是煤电行业的游说,不给发电量,再缩小市场份额,我们的资产就搁置了,“死给你看”。地方政府帮腔,电厂亏损了,我们就没有财税收益了。

一方面是风电光伏以及各种环保组织的游说,大力发展可再生能源,如果煤电市场份额还足够大,我们就“搁置”了,2030年50%的非化石电力目标就完不成了。

中央政府如果彻底禁止了煤电投资,可以从更大的可再生能源发展上获得土地租金、所得税利润,这不一定比已经严重过剩的煤电(从而亏损)利润小;如果彻底放开了煤电投资,那么也不会存在搁置资产问题,因为煤电行业强大的游说能力保证了所谓“不给发电量”的表态完全得不到执行,这是历史上完全验证过的了,所谓政策的时间不一致性(time-inconsistency)。这种情况下,政府(特别是地方政府)还能从煤电行业获得丰厚的税金。

那么有没有中间道路可走呢?稍微增加煤电投资,保证其不“搁置”,又不至于恶化弃风限电的形势(比如以5%为参考点)?这无异是个连续区间上的问题,靠定性的估计,已经难以招架。我们对此进行了数量模拟,初步的结论是很难,要实现总体“蛋糕”最大化(包括中央政府、地方政府、代表性的消费者),政策空间很小,往往比不上极化的政策。

尽管有需求的增长,但是可再生能源日益的增加,替代的容量效应不明显,但是其电量效应越来越大,传统机组的市场份额会越来越小,利用率下降。作为新增的投资,其经济性的比较往往是自己的全部投资与已建成机组的流动成本去比,面临巨大的偿还贷款压力——固定的流动成本。利用率如果上不去,很容易因为流动性问题,导致资金链断裂。

那么,有没有可能让某一部分机组“搁置”以解决这个问题呢?比如历史上,我国的新建机组很少出现“搁置”情况,因为通过行政手段,把那些老机组给主动搁置了。在“十一五”期间,我国关停的30万千瓦以下的小机组,多达7000多万千瓦。现在这部分对象关无可关,潜在地的对象无疑变成了“自备电厂”以及大幅缩减已建成机组的理论上的技术寿命。

虽然“旧的给新的让路”意味着巨大的经济浪费,不是微小的能源效率提升所能弥补的,但是这种可能性存在。比如,有些研究机构已经开始用20-30年寿命分析评估火电的前景。相对于世界其他国家煤电40-60年的寿命,这一寿期显然对于经济系统的损失是巨大的。客观上,这一寿期设定无疑会给新的机组的建设提供依据。

规划中最好给出一个彻底禁止或者彻底放开的答案

未来会如何发展,我们并不确定,问题在于需要采取何种主动性、能动性的政策措施。如果排除通过“搁置老机组”的备选方案,那么煤电就是彻底放开,还是彻底禁止的问题,“十四五”规划必须对此进行一个明确的回答。

从过去的操作性管理机构来讲,其不会关注中央与地方政府收益层面的变化,仍旧可能做出“和稀泥”的管理方式,比如12-14亿千瓦。这将意味着新的煤电投资将被部分保障收益,恶化整体煤电行业的利润情况,从而影响中央与地方政府的财政收入。同时,引发可再生能源相比目前情况的“搁置”问题,损失相应的税收(特别是地方政府的土地租金)。这是中央政府,特别是财税部门, 不希望看到的。这种方式,整体上不如彻底放开——增加煤电部门的税收,或者彻底禁止——防止可再生能源搁置,增加土地税收。

要规避这种风险,“十四五”规划中国家税务总局的角色同样也是不可或缺的。从中央与地方财政收入视角,对“十四五”煤电规划的流程性审查是其基本的职能与职责所在。从政策建议的视角,要实现煤电更高经济效率的发展,额外的规制政策是必不可少的。

这些政策,考虑到现实中不同的政治可行性,起码可以探讨。

最优选择:我国财政税务机关出台最小碳税,使得煤炭与其他替代能源的直接竞争力发生扭转。同时,增加财政收入,弥补其他收入的不足。

次优选择:存在超越过去煤电控制操盘机构的政府机构,能够以立法的形式,正式确定禁止新增煤电的基本国策。

次次优选择:一个更加公开透明的讨论,使得政府负责部门只能在“全部放开”与“全面禁止”之间进行二值选择,而不是出台一个“和稀泥式”的缺乏明确价值标准的所谓控制目标。比如为何2020年是11亿千瓦,而不是10.5亿千瓦,也不是12亿千瓦。讲清楚这种区别到底意味着什么,才具有明确价值标准。

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