深度 | 美国、法国等放射性废物处置政策及经验启示

我国放射性废物管理现状及存在问题

政策与立法

我国放射性废物管理采用分类管理原则，由生产者负责，并要求放射性废物的产生量和向环境的排放量遵循 ALARA 原则：对于高放废物，采用集中深地质处置；对于中放废物，采用中等深度处置；对于低放或极低放废物，进行近地表或填埋处置。我国已颁布的与放射性废物管理相关的法律主要有《核安全法》和《放射性污染防治法》；此外，还有《放射性废物安全管理条例》《放射性废物的分类》等 60 余项法规、部门规章、国家标准、行业标准和技术导则，对我国的放射废物处置做了规定。相比于本文调研的大部分国家，我国尚没有针对放射性废物管理的专门法律，而且对于现行相关法律的落实，还亟待加强。

监管与实施

我国遵循监管独立的原则，已经建立了分工明确的放射性废物监管体系。我国放射性废物管理安全涉及的监管机构有生态环境部（国家核安全局）、国家卫生健康委员会、公安部和应急管理部。生态环境部（国家核安全局）统一负责全国放射性废物的安全监督管理工作。国家卫生健康委员会和其他有关部门依据国务院规定的职责，对有关的放射性废物管理工作依法实施监督管理。

国防科工局是我国放射性废物主管部门，负责放射性废物处置的实施工作。目前，我国高放废物处置地下实验室建设项目已经获国务院批复，但高放废物处置工作缺乏专门的实施机构；中放废物处置工作未启动；对低放废物，1992 年国务院印发的《关于我国中、低水平放射性废物处置的环境政策》，提出了区域处置政策，但是到目前为止，区域处置场选址落地困难，“邻避效应”问题严重。

资金筹措与激励措施

我国《放射性污染防治法》《核安全法》等都明确提出了放射性废物处置以及核设施退役资金的筹措原则。对于国防、军工用途产生的放射性废物，其处置场的建设和运行费用由国家支付；对于商业过程产生的放射性废物，则由其生产者付费。在放射性废物产生单位运行过程中，每年需要提取一定的资金，留作核设施的最终退役及其放射性废物处置的费用。我国虽然规定了资金筹措的基本原则，但是对于费用的估算、提取、管理、监督和使用的办法不够细致，这导致放射性废物管理资金难以得到有效落实。

针对高放废物和乏燃料后处理，我国《核电站乏燃料处理处置基金征收使用管理暂行办法》规定，核电厂要按照规定缴纳乏燃料处理处置基金。该基金属于国家基金，纳入核电厂发电成本，并按“收支两条线”原则纳入中央财政预算进行管理。该基金涵盖了乏燃料后处理及高放废物深地质处置的研发、建设、运行、改造和退役的费用，但是对于乏燃料后处理和高放废物处置资金的划分没有明确规定；其管理、使用和长期的收取标准修正方法以及基金的保值增值办法还有待明确。

按照法律规定，核设施的退役费用和放射性废物的处置费用应当预提，纳入投资概算或生产成本。法律授权由国务院财政部门、价格主管部门会同相关部门规定退役和处置费用的提取和管理办法，但我国至今没有出台明确的法规或管理办法。这导致无法对核电厂的退役费用进行评估与报告，也未对预提资金的管理方式、充分性、风险管理等问题进行详细规定。我国少数核电站有外资股份，如果不在运行阶段提取退役资金，一旦到达核电站寿期，届时运行许可证注销，外资撤离，退役资金将无法得到保障，可能会引发一定的退役风险。

针对中、低放废物处置，我国尚没有正式发布的废物处置收费标准，也没有相应的收取、管理、监督和使用办法，处置场建设资金的筹措也无政策规定，这些有待明确。

放射性废物处置场的选址、建设、运营过程中，会面临“邻避效应”的问题，我国也像其他国家一样，正面临着这个问题。我国甘肃省政府于 2015 年颁布了《甘肃省辐射污染防治条例》，建立了“乏燃料和放射性废物处理处置生态补偿制度”。但国家层面上还缺乏完善的激励措施与方法，以应对“邻避效应”的问题。

问题讨论与经验启示

高放废物与低放废物在特性上存在明显差异，对其处置的方式也不同

高放废物放射性活度占各类废物总活度的绝大部分，放射性持续时间长、核素毒性大且涉及国防安全，其处置要求高且难度大，经费需求多，还需开展基础研究和技术开发，通过市场机制难以解决高放废物的处置问题，一般属于国家责任。高放废物体积占比小，对其进行管理的人工需求小，也方便国家集中控制管理。因此，各国对于高放废物的处置，都设立了由政府或政府所属部门专门成立的具有商业性质的实施机构进行管理。

低放、极低放废物体量大、来源广、危害相对较低、处置技术相对成熟，并且涉及国防安全问题相对少，可采用政府监管下的市场运营模式进行管理。国际上对于低放废物管理模式可分为两类：由政府或政府所属部门专门成立的实施机构进行管理，采用商业付费模式。该模式一般适合国土面积小，废物产生来源单位相对集中的国家。运营商承包模式。该模式相对灵活，适合国土面积大，废物产生来源单位多的国家。

低放废物处置政策存在多种途径且各有优劣

“区域处置”。优点是离废物产生地距离相对适中且能够实现区域资源优势共享。但是，该途径下形成的“区域处置”联合体难以作为责任主体，会导致处置场选址、建设和运营的责任不明确，难以有效追责；且在遇到“邻避效应”问题时，地方政府和公众的利益缺乏有效的协调机制，将导致处置场落地困难。

“就地处置”。选址、建设和运营处置场的责任主体明确为废物生产者，可以在短期内推进处置场的建设；并且，处置场可以建在核设施场址内，无明显“邻避效应”问题。但是，核设施单位只处置自身产生的废物，需要建设的放射性废物处置场较多，且核设施寿命有限，可能远远短于废物处置监护周期，从长期和全局角度分析，不利于经济性和资源优化，更带来了新的安全和社会风险。

“集中处置”。利用规模效应，可有效降低成本和风险。场址选择范围大，可充分利用市场机制推动处置场的落地，地方政府和公众的权益可以交由废物生产者、处置设施运营商去沟通。但是，该途径下可能会导致额外的运输安全风险和成本增加，此模式下选址、建设和运营处置场的动力取决于能否实现盈利。

美国低放废物采用的是多途径处置方式：一方面鼓励协议州区域处置方式，另一方面也支持全国性商业化集中处置方式。从过去的经验来看，美国全国性商业化集中处置方式处置了大部分的低放废物。法国国土面积与我国四川省在同等级别，其只有一家核电运营商，故由 ANDRA 将中低放废物和极低放废物集中处置，以提高处置执行的效率。

不同类型放射性废物的资金筹措与管理存在差异，受到多重因素的影响

考虑到高放废物和核设施退役产生的放射性废物管理长期性和对社会环境、公众安全的潜在影响，为避免将这些成本转移给后代或整个社会，保证废物生产者在履行未来核责任时有足够的资金，通常会预先征收或准备退役资金。决定征收或准备方式的主要影响因素，除了受到特定国家的国情影响，如核电运营商的数量、废物的来源途径与规模等，还与未来资金使用的实施主体、存续周期和使用频度密切相关。

高放废物和核退役产生的废物。国际上针对高放废物和核退役产生的废物，资金的管理方式一般有 4 种，即企业内部准备金、独立于企业资产的专门账户、不属于国家财政预算范畴的国家核废物基金、属于国家财政预算范畴的国家核废物基金。各国根据自身国情的差异，制定不同的高放废物和核设施退役资金筹措和管理办法。例如：美国高放废物资金采用的是“国家预算内”核废物基金方式，核退役资金管理采用独立于企业资产的专门账户；法国高放废物和核退役废物管理资金都采用企业内部准备金管理方式等。对于资金保值的方法，各国都趋向于采用相对保守的投资方式，如购买国债、特定信用评级的资产或控制风险投资的比例。针对高放废物，实施主体一般为国家所属机构，资金存续周期特别长，使用频度比较低。各国对高放废物资金管理的方式差异较大，但可以看出与该国核电运营商的数量、废物的来源途径与规模有较大关系。针对核退役产生的放射性废物，实施主体一般为企业，存续周期相对高放废物要短，使用的频度在处理处置过程中相对高。对于核退役资金管理主要采用企业主导的资金管理方式。因为核退役阶段实施的主体责任仍是企业，如果资金采用由国家主导的管理方式，企业还需要反复与国家沟通资金的使用，过程中资金使用的频度也会比较高，这将给国家带来很大的负担。

低放废物。其资金使用时间与废物产生时间间隔较短，可采用商业付费模式。例如：美国处置设施运营商根据各自定价标准向废物生产者收费；法国是废物生产者与 ANDRA 签订商业合同并付费；英国 NDA 通过商业协议授权低放废物库有限公司 LLWR 管理国家低放废物处置场并支付其运营费用。

制定适当的激励措施对有效消除“邻避效应”问题作用明显

出于安全、经济、政治等原因，公众反核或“邻避效应”问题严重阻碍了各国放射性废物处置的推进。公众视放射性废物处置设施为一个安全性未知的垃圾填埋场。这些设施增加了公众对环境和健康的风险感知和政府的监管压力，却没有为当地政府或居民带来明显的效益，因而遭到抵制。从各国解决“邻避效应”问题的成功经验看，制定激励措施可明显进行改善，提高公众接受度，加快放射性废物处置进程。

完善的法律、法规、标准体系对促进放射性废物管理的成效明显

完善的法律、法规、标准体系是放射性废物管理工作的基本依据。法规标准体系对于责任划分、实施方式、资金保障、公众参与和激励措施等方面规定越明确，具体实施的过程就越顺畅。反之，如果对于实施的方向没有相对清晰的界定，会导致工作推进遇到困难。从各国放射性废物管理的经验来看，它们对于放射性废物管理法规、标准体系的制定高度重视，尤其是在立法体系中关键的法律制定方面，大部分国家都制定了针对放射性废物管理的专门法，甚至部分国家针对放射性废物管理制定了多部法律。

对我国放射性废物处置的建议

设立专门的中、高放废物处置实施机构

高放废物处置属于国家责任，国家应依法设立专门的高放废物处置实施机构，主要职责是处置库的选址、建设、运行、关闭和监测工作。建议该实施机构由政府相关部委直接设立，授予较高层级。参考各国经验，该专门的实施机构应具备开展商业活动的能力，人员规模可按实施需求进行实时匹配。实施机构的经费来源与“污染者付费”的原则保持一致，主要来自放射性废物生产者缴纳的费用。我国的中放废物（尤其是长寿命中放废物）处置采用中等深度处置方式，其性质与高放废物较为类似，建议统一由该实施机构进行管理。

我国需加大先进核能创新力度，使中、高放核废物产生最小化甚至实现不产生中、高放核废物。2001年，由美国牵头，联合英国、法国、日本等 9 个国家发起了第四代核能系统国际论坛（Generation IV International Forum），从安全性、经济性、可持续性和防核扩散能力方面指明了第四代核能系统的发展要求。我国依托自主创新，在第四代核能系统研发方面已跻身世界先进水平。作为核能大国，我国应进一步梳理和思考核能发展的未来方向，提出由我国主导的革新核能系统思想。例如，基于“从源头确保核安全”的基本理念，进一步强化和细化核能系统安全性、经济性、可持续性和防核扩散能力的要求，鼓励核能系统朝更灵活、更多样、更智能的方向发展。可初步定义为第五代核能系统（简称“核 5G”）的革新概念，为发展先进核能系统开辟新的途径和思路。

开放低放废物处置的市场竞争

对于低放废物的处置规划，考虑到其体量大、来源广、危害相对较低、技术相对成熟的特点，其处置的责任主体应为生产者，而国家主要负责监管规划。不应局限于“区域处置”模式，鼓励多途径开放竞争，“集中处置”模式也可纳入备选方案。发挥市场在资源配置中的作用，鼓励适度的市场竞争，有利于提高放射性废物管理行业的效能，实现优胜劣汰，更加经济便利。

完善放射性废物资金筹措与管理办法

我国从 2010 年就开始征收核电站乏燃料处理处置基金（0.026 元/千瓦时），建议对乏燃料基金进行专户管理，并对乏燃料后处理和高放废物处置资金进行明确划分，制定基金的保值增值投资方向。可参考美国的管理办法，通过投资国债以达到一定的回报率，并对其管理、使用和长期的收取标准修正方法进一步规范。

考虑到退役的实施主体是核电企业，我国核电厂退役资金建议采用企业主导的资金管理方式，但必须是独立且受监督的账户。国家要制定退役准备金的估算、提取、管理及使用办法，规定该资金不得用于任何其他目的；并由核电公司承担资金从提取到使用期间的投资增值义务，以减轻国家的负担，提高公众对核电安全、环境安全的信心。

我国低放废物的资金保障应尽快制度化。当前，处置场的建设资金可由核电公司分摊，或由商业处置单位自行筹款建设，并依据其建造、运行和关闭监护各环节的成本估算，制定相应的收费标准，定期与核电公司签订处置协议。在形成制度保障的前提下，强化市场竞争，加速推动低放废物的处理处置。

提高公众参与，完善激励措施，尽力消除“邻避效应”

要从根本上预防“邻避效应”：完善处置设施选址过程的信息公开和公众参与制度。具体途径可以参考国际上成功的先进经验，如公众调查、举行听证会、媒体或网络途径等。在国家、当地政府与公众之间建立平等信任的互动关系，从而获得选址所在地政府和公众的认可。对于放射性废物处置设施可能产生的外部环境影响，要建立恰当的激励措施，保证地方政府权利和义务的对等，保障当地居民对其居住地的合法权益。明确规定激励措施的支付者、受益者和管理者，具体激励标准与激励方式应由废物生产者、废物处置场运营商与处置地所在社区协商确定，保证激励措施的法制化、科学性、民主性和透明性。完善退役设施的保险制度和不动产价值保证制度。维护处置设施周围居民的切身利益，同时促进放射性废物管理者提高环境保护意识，增强对设施的管理，从而消除当地社区和公众对选址的抵触心理，解决“邻避效应”。

完善放射性废物管理的法律法规，制定放射性废物管理专门法

在我国当前的法律法规体系中，放射性废物管理的原则是清晰的，但是在处置责任、实施方式、资金保障、公众参与和激励措施方面，还要进一步地明确和细化。为了保障政策在实施过程中有法可依，有章可循，应尽快建立健全相关法律体系，制定专门的放射性废物管理法，使放射性废物管理规范化、制度化，最终实现放射性废物的有效、安全处置。放射性废物管理专门法的立法可能需要长期的过程，故对现行相关法律的有效落实也非常关键，我国在此方面还亟待加强。例如，《核安全法》和《放射性污染防治法》规定了处置选址规划、核设施退役和处置费用的具体管理办法等，但还存在落实不到位的情况。（作者：吴宜灿，中国科学院院士、国际核能院院士。中国科学院核能安全技术研究所所长，兼任国际小型铅基堆联盟主席、国际能源署聚变核技术执委会主席；王明煌、付雪微、邹小亮、 夏凡、王芳、周涛、胡丽琴，中国科学院核能安全技术研究所中子输运理论与辐射安全重点实验室；赵永康，生态环境部华北核与辐射安全监督站； 马成辉，生态环境部华南核与辐射安全监督站；徐春艳，生态环境部核与辐射安全中心。《中国科学院院刊》供稿）