邵秉仁：从电监会成立看电力监管

 电监会成立的背景
　　2002年3月，国务院发布了《关于印发电力体制改革方案的通知》（国发[2002]5号），决定设立国家电力监管委员会，根据国务院授权，依照法律法规统一履行全国电力监管职责。
　　中央决定成立电监会，是适应市场经济要求进一步转变政府职能的重要举措，标志着我国电力工业管理体制由传统的政府行政管理向适应市场经济要求的依法监管的重大转变。作出这一决策，主要基于以下背景：
　　原有的电力管理体制已不能适应我国电力工业持续发展的新要求。
　　改革开放以来，我国电力工业快速发展，电力生产和消费总量及工业结构发生重大变化。
　　到2002年底，全国电力装机容量达到3.53亿千瓦，发电量16400亿千瓦时。现在我国的发电装机容量和年发电量已超过法国、英国、加拿大、德国和日本等国家，仅次于美国，居世界第二位。我国已成为电力生产和消费大国。
　　与此同时，电网建设加快发展，已初步形成东北、华北、华中、华东、西北、南方和川渝7个跨省电网。随着三峡工程的建设，“西电东送”工程进入全面建设阶段，到2005年，除台湾、西藏、新疆、海南外，可基本实现全国大区间的电网联网。
　　在装机容量、发电量快速增长的同时，我国电力工业生产结构和投资结构也发生了重大变化。1985年以来，随着鼓励“多家办电”政策的推行，地方、外商、私人等多种投资主体进入发电领域，国家“独家办电”的垄断体制实际上已被打破，电力投资主体多元化的格局已经形成。
　　在这种情况下，原有的对应于计划经济体制和垂直一体化的电力工业结构的政府管理体制，已不能适应新形势下电力工业发展的要求，长期积累的深层次矛盾和问题逐步暴露出来，制约着我国电力工业的进一步发展和电力资源配置与运营效率的提高。这些矛盾和问题主要是：部门、省际间市场壁垒日趋严重，形成市场分割，电力生产企业间的不公平竞争现象严重，阻碍了资源使用效率的提高和区域间电力资源的优化配置。政企不分和垂直一体化的垄断经营体制，导致垄断经营业务广泛延伸，使竞争机制在本属竞争性环节的业务领域无法发挥作用，企业缺乏改善管理、提高效率、改进服务的内在动力和压力，行业经营活力被窒息。政府职能交叉错位，产业政策制定和实施、价格制定和监督实施、行业准入、资源分配、市场监管等职能交叉、混同，分散于主管部门和综合部门，甚至由企业代为行使，加上行业监管的法律法规不完善，监管手段落后，导致已有的监管措施往往难以落实到位，造成行业监管失效。由此带来的投资和经营成本高、行业整体经营效率低，产品和服务价格居高不下，行业乱收费屡禁不止，服务质量改善不足等问题日益突出，不仅严重制约着电力行业本身的发展，而且抬高了整个国民经济的运行成本，影响着其他产业竞争力和国家综合竞争力的提高。
　　打破垄断、引入竞争和强化监管已成为电力行业改革发展的新趋势。
　　自20世纪80年代以来，世界发达国家和主要发展中国家纷纷对原有的电力体制进行改革。尽管各国启动改革的背景不同、目的不同，改革模式各异，但其共同点也非常明显：
　　一是区别不同环节的物理特性和经营特点，把垂直一体化的电力运营体制拆分为发电、输电和配电、售电环节，在发电和配电、售电领域开放市场，引入竞争；
　　二是建立相对独立和统一的电力监管机构，强化对电力市场和非竞争性业务（主要是电网和非竞争性发电业务）、服务内容、投资、价格、技术、质量和安全、环保等方面的专业化监管。
　　这两项措施，几乎成为各国推行改革的共同选择。虽然各国改革进展有快有慢，成效有大有小，但这些改革措施在提高资源配置效率和企业经营效率、降低成本和价格、改进服务、促进电力工业发展等方面，都不同程度地取得了成效。
　　我国电力行业深层次的市场化改革已经启动，政府对电力行业的管理体制也要相应进行调整。
　　我国以市场为导向的经济体制改革已经进行了25年，国民经济运行的市场化程度大大提高，市场在资源配置中逐步发挥基础性作用。特别是随着我国正式成为世界贸易组织成员国，国内市场将更加开放，市场机制发挥作用的广度和深度都将迅速加大。在这种情况下，原有的政府独家经营的垄断行业已不可避免地纳入市场机制调控的范畴，这些行业无一例外地要开放市场，开展竞争。近两年，中央决定对电信、民航、电力、铁路四大垄断行业进行“打破垄断，引入竞争”的改革，正是为了使这些行业形成适应市场经济要求的运行机制，能在市场开放条件下获得更好的发展。
　　针对这种变化和立足于消除长期积累的体制性弊端，从去年开始，国务院决定按照“打破垄断，引入竞争”的要求，对我国电力行业管理体制和运营体制进行深层次的改革。改革的一项重要内容就是成立国家电力监管委员会，统一履行全国电力监管职责。
　　国家电力监管委员会的成立，既是加快我国电力工业发展和电力体制改革的必然要求，也是电力工业市场化改革的必然结果，是政府适应市场经济要求管理垄断行业的一次重大职能转变。
　　电监会成立的重要意义
　　电监会的成立对我国电力工业改革与发展具有重要而深远的意义。
　　第一，电监会成立有利于促进我国电力工业持续健康发展。我国是一个发展中的大国，尽管电力生产能力和消费总量已居世界第二位，但人均用电水平还比较低，目前只达到世界平均水平的40％左右，全国还有一部分地区和一部分人没有用上电。因此，吸引国内外投资，保障电力工业持续发展是当前和长时期内国民经济发展的一项重要任务。
　　我们正处于完善社会主义市场经济体制的改革过程中，电力体制正经历着深层次的调整。建立独立的电力监管机构，明确监管政策目标，可以防止电力体制转换时期可能出现的市场失序现象，有利于投资者建立合理、稳定的预期，吸引更多的资金投资于电力发展，为电力工业的持续稳定发展奠定物质基础。
　　第二，电监会成立是推进电力体制改革不断深入的重要保证。根据国务院的部署，电力体制改革的重要目标之一是构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。由于电力工业的特殊性，建设和开放电力市场、引入竞争，客观上要求建立有效的政府监管制度，以保证市场竞争