电监会苦等充分监管权

     电监会的设计，针对的是一个“电力市场”，但在“电力市场”的发育过程中，这个新成立的机构（某种程度上电力行业的外来者），除了必须学会怎么跟计划部门协调外，还要在“国有电力”这片陌生的疆土上尽快建立自己的“市场权威”  

　　3月9日，《电力安全生产监管办法》开始施行。开春以来，电监会的立法工作步骤终于加快。  

　　而此前，电监会的监管脚步踯躅难行。2003年以来的拉闸限电，让除东北以外的中国大地都笼罩着缺电的阴影。“电荒”的问题正在拷问着整个电力系统的改革。  

　　肩负着改革使命的电监会，从2003年3月开始成立就面临这样的尴尬局面，让人不免对它也产生了质疑。按照当初的制度设计，电监会并不同于银监会和保监会，它作为我国网络垄断行业的第一个独立的监管机构，对我国现行的政府管理体制是一次新的冲击，而对电力系统也是一个外来者——它不是原有主管部门的翻牌，也不是在电力系统生长出来的。因此，自从它诞生的那一刻起，它的使命就是要按照市场模式改造原有的电力工业机制。但如今，已经加入到电力行业中来的电监会，却似乎也正在被旧系统改造着。  

　　系统的不协调  

　　如果我们把电监会、发改委、国资委、财政部、五大国有发电公司、两大电网公司等等机构看做是一个系统的话，那么，这个系统循环起来并不是很协调。或者说，系统中的各个主体虽然从各自的角度做出了似乎合理的选择，但当把所有主体的合理选择组合在一起的时候，整个系统却不是很合理。  

　　在原有的电力行业管理格局中，项目审批、价格审批和监管归国家计委，产业政策、行业管理属国家经贸委，企业财务管理由财政部负责。组建电监会的初衷之一，就是将多重管理纳入到统一管理的模式上来，然后再以公平、公正和独立的原则实施有效的专业监管，维护电力市场的公平竞争和有序发展。  

　　按照这样的设想，价格监管与准入监管都应该是电监会应具备的基本职能。但在有效竞争的市场真正形成并完善之前，只有100号人新近组成的电监会是否有能力利用这两项职能，去面对一个从原来的“计划市场”向真正的市场过渡？这种疑问的结果是，电监会实际上并没有获得这两个重要权能，它们仍掌握在国家计委变更而来的发改委手中。  

　　“电监会没有价格的监管确实不是一个很完善的监管机制，但在中国目前机制的情况下，我们还一时做不到把政府价格的制定权全部转移到监管部门。”国电动力经济研究中心战略与规划研究所所长柴高峰向记者分析说，实际上目前管电价的发改委并不是几个人在管，而是在各省各市都有价管系统，这个系统的工作一下取消或是转到电监会，都不现实。“我相信未来要实现这种职能的转换，”柴认为，电监会现时的选择只能是需要时间慢慢过渡。  

　　同样，随着电监会的成立，发改委其实也面临着转型以及逐步转让其电力监管的权力。柴高峰认为，将来国家宏观调控电力工业的方式也会发生变化，更多地从电力安全、能源安全和能源政策的角度去考虑。至于今后成不成立能源部或者能源委，那是国家根据发展需要确定的。发改委现时的选择是，在电力还没有完成向市场化过渡前，继续按照现有的职责抓好电力行业的准入以及电价的管理。  

　　针对电力这种过渡中出现的尴尬局面，曾经为国家电力公司做过企业体制改革咨询的中国标准咨询公司总经理刘纪鹏曾经毫不客气地指出：“只有在取消目前国家计委的行政审批电价和还本付息电价的基础上，电监会的作用才能真正发挥出来”，“否则电监会只能沦为花瓶”。  

　　相对于刘纪鹏的激进观点，柴高峰则温和了许多，他认为大家的目标是基本一致的，但这种由于职能之间的分配导致的不协调需要时间。“如果一开始就把价格制定权给电监会，会带来更大的问题，因为电监会的体系不足以抓好这件事情。同时，电监会是新组建的，大家从五湖四海过来，一开始就考虑价格，不现实。因此，稳步的推进和过渡，政府其实有很多考虑。从过去完全国家管制到现在决定市场放开，确实有些东西我们没有想好。”  

　　对于五大国有发电公司来说，也是由于真正的市场化运作还没到来，它们若想在现有的框架下追求自己的利益最大化，还摆脱不了过去“五龙治水”对它们的影响。它们需要经常到发改委跑项目，要听从发改委的价格安排，它们也要听从国资委这位出资人对人事的安排。反倒与负责市场监管的电监会没有太大的关系，因为电监会到目前还没有颁布市场的规则，同时五大公司市场化的动作也不多，两者因此也谈不上冲突。  

　　但是，正因为这种“冷淡”的关系，外界传出了“五大公司不听话”的传言。而五大公司中有的公司行政级别都是副部级，同时，五大公司占到国有发电资产47%，都是长期在电力行业中的巨头，谈判能力很强。即便是电监会以后立了规矩，要建立“市场权威”也还需要一个过程。  

　　缺电拷问价格和审批机制  

　　以前“五龙治水”管理电力，结果弊端重重。现在国有发电企业隶属国资委，调配和定价权由发改委掌控，新成立的电监会则负责市场监管，还是没有摆脱以往的体制弊端，各部门各司其职，难以做到总体融会贯通。这个过渡过程中，就难免出现了“管理真空”：过去的规章可以不遵守，而新的规章又没有出台。根据发改委“不完全的统计”，2003年违反国家建设程序、自行开工建设的电源项目规模就有2000多万千瓦，约占机组总容量的20%，而这正是造成当前电力建设局部过热的主要原因。  

　　在此之前的大面积缺电，让大家看到了电力改革的不协调性。但在柴高峰看来，“今天的缺电是由过去若干年带来的，与昨天改不改革没关系。”  

　　柴高峰认为，缺电的原因是多方面的。首先从供应端看：第一个最直接的原因是供应端确实没有足够的能量，缺口在1300万千瓦左右；第二个原因就是供应端的结构性的矛盾开始凸现，水电、火电等比例不协调，比如四川等地水电占到60%以上，遇到干旱难免全省缺电；原因之三是电网大区域、跨省之间的电力交换并不畅通；第四个原因就是2003年受到煤炭市场的冲击，电煤得不到保证。再从需求端看：用电增长主要是在高耗电行业。由于去年以来出现经济过热苗头，重工业、耗电行业出现大量投资，导致用电需求增长过快。柴高峰认为，2003年全国发电量会增长15.3%，这是谁也没有预料到的事情，而同年GDP增长才9.1%。  

　　其实，再往深一层看，上述的种种原因之所以成为原因，也正是因为我们多年体制遗留下来的“沉疴”所致。  

　　首先一条就是电价的形成机制。目前中国的电力市场还不能自行调节：电少了，所有的人都不能涨价；电多了，也不能降价。  

　　这种机制，也就是电力是公共物品，政府还没有下决心让价格机制在供求关系中起作用，导致目前的电价结构不合理。销售电价现在还是一个国家公布的目录价，按照工业、农业、商业、居民等大体分类，每个省是一个价区，不同的省不同的价格，而上网电价还是“一厂一价”，按照经济学的说法属于“个别成本”，每个厂根据自己的投资和成本计算，报当地物价部门，核完后报到国家计委再作一个审批。于是有的电厂0.3元一度，而有些会做工作的电厂就能拿到0.33元一度。  

　　这种政府定价的方式明显不具有公平性，由此形成的电价机制——上网端成本推动，失去了约束；销售端多年来则形成一种方式，就是根据形势，比如煤涨了、建电厂的成本提高了就进行微调；电网企业就靠中间的差额来生存——就是目前电力体制改革要解决的问题。  

　　除了价格问题外，市场准入的审批机制也是一大问题。这次电荒表明政府能源发展的规划失败，对发电项目的准入控制过严。“因为所有的项目都经过政府审批，所以现在电力短缺时就会有人责问：是不是过去审批得太少了。”柴高峰说，1998年电力增长只有2.8%，谁也没能想到，5年以后的2003年，电力增长会达到15.3%。因此，1998年安排电力发展，编制国民经济十五规划时，自然就会把需求降低。这是当时政府对特定历史环境的认识。  

　　“我们不能抱怨这是某届政府的过错，因为这是计划经济下必然会出现的短缺与充裕。” 柴高峰认为，市场经济条件下同样也会出现过剩和短缺，关键是要设定好一个机制，让价格能和供需关系联动起来，这个系统才会趋于完善。  

　　柴高峰现在担心的是，再过两年，目前这种大量的投资是否又会导致新的过剩。由于市场正处于缺电状态，同时国家又确定未来20年建立小康社会，电力增量需求稳步增长，发电领域目前的价格水平也使得投资有利可图。基于这两点，大量的投资者正在进入发电领域。  

　　根据国家发改委新闻发言人曹玉书提供的数字，2004年，国家将批准新开工电站项目规模4000万千瓦，预计投产电站项目规模超过3700万千瓦。2003年结转到2004年的电站建设规模1.3亿多千瓦。同时，国家发改委能源局电力处的梁波介绍，2003年没有经过审批自行建设的项目规模高达2000多万千瓦。  

　　但电力的需求会不会也能如此增长，现在的高耗能产业还能支撑到什么程度，国家的整个经济结构是否会发生新一轮的调整，目前安排电源的增长是参考2003年15.3%、按照较高的速度来考虑的，那么未来的需求有没有那么快地增长？柴高峰提醒这样一种倾向：“如果在我们电力出现短缺的时候，仍然没有投资者加入，这就是机制的失败；反之，如果现在电多了，仍然不断有人往里投资，这也是一种机制的失败。”  

　　电监会展望彼岸的苦楚  

　　其实，各方对改革的“彼岸”看得很清楚。价格方面，未来的模式是上网电价实行竞价，销售电价由竞争决定，而在中间的输配电方面，国家可以行使价格监管权。  

　　遗憾的是，目前的价格改革确实滞后了。因为价格涉及方方面面，国家要出台一个《电价实施办法》也需要各方斟酌，到现在，办法仍未出台。  

　　电力审批制度改革也只能随着整个投融资体制改革而缓慢进行。目前只要发改委批准了项目建议书，就可以认为是国家批复了。电监会尚未颁布业务许可证。  

　　从政府的角度看，它肯定更多地考虑宏观调控，担心放开后市场会走向歧途，这种担心也并非多余。直到现在，仍有些部门领导担心电力引入市场经济是个错误——这种担心在美加大停电之后得到了某些验证。事实证明，美国的电力系统也有问题，整个市场的统一性也不够。当电力供应出现问题时，企业都各自保护自身的利益，而联邦能源监管委员会也是一种弱势监管机构，它的权威性在美国国内受到了广泛质疑。  

　　目前中国电监会与其他监管机构多有不同。比如证监会，没有它的核准企业就上不了市，而电监会现在还没有这个权能；与银监会和保监会相比，国有电力资产不归电监会管，国资委对电力企业是管人管资产还要管事情，而现在银行和保险的资产并不由国资委代表。证监会、银监会和保监会都一直身处行业之中，是从原行政主管部门中分出来的，与它们相比，电监会是一个来自五湖四海的“外来者”。  

　　电监会要解决的是一个“前无古人”的问题——“纯粹监管”。但就像一个足球裁判一样，电监会现在还只能吹哨不能出牌，心里甚至不清楚自己手里到底有几张牌，都是什么颜色的牌。  

　　在过去的一年里，电监会完成了组建，并提出了许多的规章制度，比如《关于区域电力市场建设的指导意见》、《关于发电厂并网运行管理的意见》、《电力市场运营基本规则》、《电力市场技术支持系统功能规范》、《购售电合同（示范文本）》等。但被喻为电监会“立身之宝”的三大法律法规——新《电力法》、《电力监管条例》、《电价实施办法》至今还未颁布。电监会在整个系统中的监管与协调运作也就失去了保证。对此，业内人士认为，“电监会最重要的是把红牌——吊销业务许可——亮出来，否则游戏就不能进行，这需要法律赋予它监管的权力。”  

　　即便有了法律赋予的几张牌，对电监会来说，更重要的是要把规则建好，把市场建立起来。实际上，2004年1月15日，中国第一个电力市场试点——东北区域电力市场，才在电监会安排下刚刚开始模拟运行。如果没有市场，电监会也就没有发挥的余地，因为电监会监管的是市场，而不是计划。