电力改革出路在哪里

     “电力改革”已进行多年，“股份制改造”、“引进外资”、“政企分开”、“厂网分开”、“竞价上网”等一系列改革也在不断进行，但电力行业整体性能不适应经济发展和社会进步的问题越发显露。电力的改革的出路在哪里？近日，记者就此问题专访了国务院发展研究中心社会发展研究部部长丁宁宁。 

　　电力改革不该采取放权让利思路 

　　中国经济时报记者：很多人都认为近来日益突出的缺电是电力改革失败造成的，您认为这样看对么？衡量电力改革成功的标准是什么？ 

　　丁宁宁：首先不应该以现在短时间缺电与否，作为电力改革是否成功的标准。这是不对的。因为缺电的原因比较复杂。即使在计划经济时期，有完整的长期规划，也难免有“计划计划，赶不上变化”的时候。改革是否成功，关键要看改革是否符合我们目前经济发展阶段的实际情况。 

　　中国经济时报记者：80年代以来我国电力行业经过了数次改革，您如何评论这些改革？ 

　　丁宁宁：80年代多家办电之后，除电力部下属企业外，已经有了华能公司，以及很多地方自己投资的电力公司。而国家电力部既是企业，又是监管部门，在电价问题上很难对其他发电企业一碗水端平，需要一个中立的政府机构来进行监督。如果这样来考虑问题，当时就应当实行政企分开，将电力部改组成国电公司；成立国家电力监督委员会，在售电价格上制定一个统一规则。由于厂网完全分开存在技术上的难度，可以继续让国电公司负责电网统一调度，但是要接受电监会的监督和事后经济利益裁决。 

　　但当时许多“专家”的思想，还停留在“行政性分权”的80年代。他们将“放权让利”的做法，套用到电力体制改革问题上，采取了省电力公司模式的分割重组方案。结果是，改革不仅没有能够解决垄断问题（在各个省公司管辖的区域内，电力垄断问题依然存在），而且破坏了原有大区网（东北电网、华东电网等）的统一调度。去年缺电高峰时，由于省级电力公司各行其是，华东电网出现过多次很危险的局面。 

　　中国经济时报记者：我们的电力改革问题出在哪里？ 

　　丁宁宁：我认为上届政府拆大区电网那步棋走错了。如果当时不这么做，不搞省为实体，先行政企分开，成立国家电监会，在赋予国电公司保证电网安全责任的前提下，责成国电公司建立一套公平的接口规则，即内部企业和外部企业享有同等上网机会，且同等服务执行同样价格，由国家电监会监督实施，则现在的事情要好办得多。 

　　搞过电力的人都明白，任何一个电源点的增加都会导致整个网的系统变化。因此，电网和发电厂需要有一个统一的规划。省为实体以后，规划的指导思想是本区域内的平衡，和大区网的规划思路不可能一致。这样搞下去，原来已经形成强联系的大区网就会被肢解。你可以到上海浙江边界去看一下，嘉兴一带，两边都在搞大电站，紧紧挨在一起。这边规划320万，那边规划280万。从环境容量角度讲，也是不允许的。有没有更好的方案呢？可能有，但在省为实体的条件下无法实现。 

　　中国经济时报记者：那现在的电力改革是否应该恢复原来状态？ 

　　丁宁宁：不行，改革是路径依赖的。但电监会的工作，应该朝着前面所说的方向靠。在省为实体的情况下，首先要恢复大区网的统一调度。名义上的厂网分开以后，还是要解决一个同等资格、同等价格问题。不能说需要调峰电站，电网就自己上，可以公开招标嘛。电本来是最有规律的，核电带基荷，水电带峰荷，火电要有备用容量等等，制定一个公平合理的上网电价规则，并不是一件困难到无法解决的事情。有了这个规则后，就要坚决执行。遇到省电网的抵制时，电监会要坚决地予以惩处，把改革推向前进。如果继续屈从省为实体的既得利益，则必然导致电网的畸形发展，于国于民都不利。 

　　没必要急于搞厂网分开来打破垄断 

　　中国经济时报记者：当前电力短缺形势下，您认为国电公司是否应分解或厂网分开？ 

　　丁宁宁：由于这个因素的存在，我认为国电公司作为一个垄断企业没有必要分解，也没有必要在目前情况下立刻搞厂网分开。因为中国的电网建设还很不完善，发展的空间和责任很大。你要不断增加新的电源点，每一个电源点都要增加新的负荷，老的电网容量很快饱和，必须不断建新网。整个过程是联动的，不是说存在一个容量无限大的电网，任何人都可以随便上发电厂，发出电来可以随便上网。在目前这样的发展阶段，统一规划要比价格竞争更为重要。只有用户容量相对饱和，电网容量和发电能力都有富余的情况下，厂网分开、竞价上网的改革才能真正发挥作用。 

　　现在厂网分开以后，又搞出一个调峰电站，实际上还是没有分开。不过电网这样做，也有它的苦衷，不能简单批评它搞“自留地”。电网要对整个网的安全运行负责，在发电能力不足的情况下，又不让拉闸（各个省电力公司之间很难通过谈判，制定出一个拉闸顺序），搞“自留地”是不得已而为之。这从反面说明，本来就没有必要急于搞厂网分开。打破垄断，首先要搞清楚垄断环节在哪里，应当监督什么东西？其实电网的垄断环节也出在接口规则歧视上。因此，监督的重点应当是接口规则。所谓接口规则，就是国电公司和国电公司以外的其他发电公司，例如集资办电企业，华能公司等，上网机会和价格是否平等。只要把这个问题解决了，就是打破垄断，就是改革。所谓电力垄断，就是电网利用统一调度的权力，对不同的发电厂给予不同的上网资格和上网价格，给自己的发电厂更多的优惠。这才是问题的本质。 

　　处理电力网的自然垄断问题不能感情用事，不能走极端 

　　中国经济时报记者：电力改革，其实本质上就是处理电力网的自然垄断特性问题，政府在其中应该扮演什么角色？ 

　　丁宁宁：对，电力改革本质上是要处理电力网自然垄断性问题，但在这个问题上不能感情用事，不能走极端；必须正确认识和发挥市场和政府的作用。不要以为政府是万能的，也不能指望市场去解决所有的问题。政府对自然垄断环节的监督必不可少，否则放开了市场准入也没有平等竞争。政府的另一个作用，是用规划来引导企业，将短期经济利益和长期社会利益尽可能结合起来。最后，改革不能简单地理解为政府卸包袱。必须考虑中国目前经济发展阶段的特点。电力、邮政、电信、铁路的问题有类似的地方，不能一说打破垄断就采取分拆、分割的办法。否则，不过是把大垄断变成了小垄断。 

　　中国经济时报记者：您怎样看待电网垄断，为什么说像这样的自然垄断因素无法打破呢？ 

　　丁宁宁：这是由具体事物的物理特性决定的。例如在一个容量有限的电网上，第一，他（已上网的电）跑的时候别人不能跑；第二，别人（未上网的电）跑的时候他也不能跑。铁路和电信网也存在同样的自然垄断因素。现在有人说移动通信不是自然垄断行业，是因为没有搞清楚自然垄断因素在哪里。移动通信的自然垄断因素不是网络，是接口地址。对接口地址不加以监管，同样会发生企业利用自然垄断因素进行不正当竞争的事情。例如我们打手机，为什么联通和中国移动之间的通话经常要打好几次才能接通？就是因为各自利用接口地址上的自然垄断因素，给对方制造障碍，结果是用户得不到高质量的服务。这种情况之所以存在，是因为政府的监管能力弱。很多人不理解自然垄断的特性，以为只要分割切块，问题就解决了。 

　　中国经济时报记者：电力企业在打破垄断后会得到长足发展么？ 

　　丁宁宁：电力依然存在“普遍服务”问题。十六届三中全会提出了一个很重要的思想，就是经济、社会要协调发展。要保证落后的农村地区用上电，而且按城市同样的电价付费，政府就摆脱不了长期出钱补贴的责任。不要以为打破了垄断，电力企业就会争先恐后地去做赔本买卖。 

　　电监会在大区网规划上应该发挥更大的作用 

　　中国经济时报记者：在电力改革初期，为什么没能加强政府监管？ 

　　丁宁宁：应当指出的是：在政企分开的基础上加强政府监管的改革思路，当时不是没有人提出过，但没有被决策当局接受。除决策民主化、科学化方面的问题外，过分强调改革上的利益驱动，也是一个重要原因。 

　　中国经济时报记者：目前是否有必要将国家电网公司和电监会分开？电监会目前能否做到公平、公正？ 

　　丁宁宁：把国家电网公司和电监会分开是必要的，但是电监会里必须得有几种专家，否则没有能力监管。世界银行关于电力监管体制的报告中提过，电监会要做到公平公正应当由三部分人组成：第一是电力专家，第二是财务专家，第三是用户代表，包括大用户和基层的终端用户，就是老百姓代表。因为电力部门需要承担普遍服务的责任。有责任将电网铺到农村、偏远地区，有责任让下岗职工交得起电费。你的电价变动，电力网的铺设，都需要考虑全体老百姓的需要，而不是少数大用户的需要。 

　　中国经济时报记者：电监会在大区网规划上应该承担什么责任？ 

　　丁宁宁：在目前的情况下，要保证电网建设和电源建设同步，电监会有责任来整合电源建设信息，为各大区电网公司的规划提供正确的信息。仅靠大区电网公司的力量，无法和政府背景的省电力公司进行平等的对话。即使对话，它也可以不告诉你。各省都有自己的一点小九九，搞了电厂用不出去，可以再搞点高耗能产业嘛，只要赚钱就行。面多了加水，水多了加面，不仅重复建设浪费大，而且也不见得都能赚钱。因此，电监会在大区网的规划问题上，恐怕还要承担更多的责任。不要以为国网公司自己有这个本事。 

　　中国经济时报记者：大区网的实现前提是什么？ 

　　丁宁宁：分割成省为实体，增加了地方政府的行政干预，破坏了大区网的统一调度。大区网是目前中国真正存在的、有可能实行竞价上网的电力市场。全国性的电力市场目前并不存在。由于电网容量有限，彼此之间还没有建立强联系，内蒙古的电无法到海南岛去参加“竞价上网”。福建的电厂也无法参加华北电网的竞争。全国联网是个技术经济问题。即使政治上有这样的需要，技术上是否可能、经济上是否合算，也需要进一步论证。这不以个别人的意志为转移。在全国联网实现以前，国家电力市场的提法，只是在制定统一上网规则的含义上有意义。 

　　电价不可能完全随着供求浮动 

　　中国经济时报记者：今后我国电价是否会随着市场价格的变动而完全浮动？ 

　　丁宁宁：即使具备了前面说的两个条件（用户容量相对饱和，电网容量和发电能力相对过剩），电价也不可能完全浮动。这是因为电本身具有一定程度的公共产品性质。美国定价办法，也是和还本付息的长期边际成本挂钩，不允许发电商采取加速折旧的办法提高电价。否则低收入阶层就难以承受。因此，即使实行了厂网分开，竞价上网，政府还是要对电价进行监督和管制。所谓公平电价，本质上是发电商与公众利益之间的一种妥协。香港这个小地方，电网不是完全独立的，要靠购电来解决供需矛盾，成本压力很大，于是电监会成立了电价委员会，采取公开听证的方式，来解决电价调整问题。电力供应商和公众申述各自的理由，政府最后拍板。事情并不难解决。