2004迎峰度夏回眸之政府篇

    暑气渐消，各地电力迎峰度夏工作也暂告一段落。在全社会的共同努力下，全国电网安全稳定运行，平稳度过了夏季用电高峰。今年煤电油运全面紧张，取得如此成绩实属不易。这得益于中央政府强有力的宏观调控，得益于发改委、电监会等部门的得力组织，得益于各电力企业和电力职工艰苦细致的工作，得益于煤炭、运输等行业的支持，得益于全社会的理解和配合。 


    8月29日，全国日发电量终于降到了60亿千瓦时以下，人们不禁长吐一口气：今年的夏季高峰终于挺过去了。 


    今年迎峰度夏形势空前严峻，3000万千瓦的电力缺口似猛兽张开大口，让人们捏著一把冷汗。党中央国务院审时度势，未雨绸缪，采取了一系列宏观调控措施，帮助电力有惊无险地渡过了难关。 


    国家发改委、国家电监会等部门对今年的迎峰度夏工作高度重视，组织得力。面对电力供需矛盾进一步加剧的形势，电监会按照国办《关于做好电力迎峰度夏工作的通知》精神，把落实宏观调控政策措施，缓解电力供需矛盾，确保电力供应作为今年工作的重要任务。2月，电监会专门召开全国电力安全工作会议，特别就做好迎峰度夏安全工作提出明确要求。4月，电监会会同发改委召开了电力需求侧管理经验交流会，併下发了《关于加强电力需求侧管理工作的指导意见》。5月份，电监会发出通知，要求各有关电力企业认真组织落实迎峰度夏的各项工作，确保安全生产和电力供应。出台措施，要求加大跨区、跨省电力交易力度，缓解部分地区、部分时段电力供应压力，清理高耗能企业用电、落实电价调整和差别电价政策等，都为今年顺利迎峰度夏起到了重要作用。 


    2004年夏季的这段故事再次说明，政府的“有形之手”打出了将行政与市场两种手段相结合的精彩拳路，做到了“果断有力，实时适度，区别对待，注重时效”。 


    煤电油运全线告急 


    引起高层关注去年以来，我国经济在保持较快增长的同时，出现了投资增长过快、部分行业经济过热等问题，特别是高耗能产业发展过猛，超过了资源和环境承载能力。人们最直接的感受就是煤电油运供求关系的全面紧张。 


    随著夏季用电高峰的到来，以缺电为代表的能源瓶颈愈发凸现。这些问题引起党中央国务院的高度关注。自第二季度开始，国家采取一系列有针对性的宏观调控措施，一方面限制不符合产业政策和市场准入条件企业的能耗，减少不合理需求；另一方面加强经济运行调节，努力增加供给，促进煤电油运的供需衔接，大力提倡资源节约。 


    6月4日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，专门研究部署煤电油运有关工作。要求各地区各部门加强协调配合，千方百计保证迎峰度夏煤电油运的供应。6月7日，国务院办公厅发出通知，就做好电力迎峰度夏提出了具体要求。 


    在迎峰度夏的严峻关口，电网能否经受考验电网安全关系国计民生，也牵动著中央领导的心。5月25日，温家宝总理考察了外高桥电厂，了解有关迎峰度夏准备情况。6月10日和21日，温家宝总理分别视察华中电网公司、山东青岛供电公司。7月26日，正值各地电网陆续进入迎峰度夏关键时期，胡锦涛总书记和温家宝总理分别视察了华东电网有限公司和国家电力调度中心，详细了解电网运行情况，听取电网、电源企业及电力监管机构负责人的汇报，併作出具体指示。他们的亲切关怀和慰问鼓舞著战斗在迎峰度夏第一线的电力职工。政府出手解燃煤之急当计划电遭遇市场煤，冲突便不可避免。体制性矛盾给中国的能源链带来诸多问题，煤电“顶牛”便有这样的典型性。就在火电厂煤炭库存将要见底的时候，中央政府出手了。 


    5月17日，国家发改委在秦皇岛召开了煤电运多方参加的下水电煤协调会，就规范即将到来的迎峰度夏期间的电煤供应对各方提出要求。6月下旬，就在迎峰度夏的节骨眼上，电煤价格再度大幅上涨。电源、电网企业不得不向政府反映电煤之困。8月3日，经国务院批准，国家发改委发出通知，对部分地区电煤价格实行临时性干预措施。这一行政性手段制定的价格“稳定带”，对保证今夏电力供应发挥了重要作用。 


    20天电煤大抢运，使运输部门与电力部门并肩站在了迎峰度夏的最前线。在中央领导对电煤运输作出重要指示后，国家发改委、铁道部、交通部等相关部门和电力系统都相继召开会议，制定在台风、汛情等到来之前抢运电煤的具体办法。7月19日到8月7日，全国铁路系统打了一场漂亮的电煤抢运战：20天的时间共抢运电煤炭473万吨，368家电厂在日耗煤不断增加的情况下，库存煤由抢运电煤前的1386万吨增加到1955万吨。各电网电煤库存达到合理水平。同时，交通部紧急组织实施公路、水路联合抢运电煤。 


    这场煤炭抢运，虽然是带有行政“高压”和激进色彩的应急之作，并未从根本上解决电煤供求的长期矛盾，但为迎峰度夏作出了实实在在的贡献。在目前铁路行业市场化改革尚未启动的背景下，中央政府成功指挥的这场“计划铁路”和“计划电”的协作战，为今后电力、铁路等基础性行业的改革提供了某种启示。这场抢运也提醒我们，必须从解决深层次矛盾入手，加快理顺煤电价格形成机制，将煤炭交易纳入规范化发展轨道，併建立相应的煤炭供求预警和运输制度。 


    借助价格槓杆 调控市场需求 


    电价监管本属于微观经济范畴，而在这次调控中，电价监管走入了宏观经济领域，担负起了宏观调控的重担。为抑制高耗能行业盲目发展，提高能源利用效率，缓解煤电油运紧张局面，党中央国务院决定，在清理整顿高耗能企业的同时，运用价格槓杆，采用调整电价、实行差别电价等措施，调节电力需求，稳定经济运行。 


    如果说电煤限价和抢运是行政性调控手段，那么利用价格槓杆的政策选择则属于市场化调控举措，目的在于实现“有压有保、区别对待”的调控目标。尽管经济学家们对利用电价进行宏观调控是否符合电价监管的政策目标持有异议，但价格手段的采用，无疑使宏观调控在一定程度上回归了宏观经济学的本意。 


    今年以来，经国务院同意，国家发改委两次调整电价：第一次是年初为解决煤价上涨，将燃煤电厂上网电价平均每千瓦时提高0.7分，将除居民、农业、化肥以外的用户销售电价每千瓦时平均提高了0.8分。第二次是6月将销售电价平均每千瓦时提高2.2分，其中，用于解决电煤价格上涨、新投产机组核定上网电价等问题1.2分。 


    在第二次电价调整的同时，出台了差别电价政策，对电解铝、铁合金、氯硷、电石、水泥、钢铁等六个高耗能行业中的产业政策限制类企业，电价每千瓦时再提高2分，淘汰类企业电价每千瓦时再提高5分。为优化电力资源配置，保护环境，促进企业间公平竞争，还要求各省按统一标准向自备电厂征收三峡基金、农网还贷基金等政府性基金和附加。同时规定，凡需电网提供备用的自备电厂，需向电网企业交纳系统备用费。 


    三个月以来的情况表明，差别电价和自备电厂收费政策发佈后并未得到普遍实施，约有2/3的省市尚未执行差别电价。究其原因，主要是地方政府对产品市场竞争力、地方税收和就业等问题顾虑重重。从某种意义上说，价格调控如同要求地方政府自我革命，其难度可想而知。为此，国家发改委与电监会前不久联合召开了全国电价工作会，进一步推动差别电价等政策的落实。 


    价格调控受阻，使我们不得不省思此轮经济过热的深层原因，即地方政府的非理性扩张冲动。地方政府以有形之手参与和干涉微观经济活动，造成了过热的不良后果，迫使中央政府不得不以更有力的有形之手，进行经济总量的全面调控，为地方政府的有形之手纠偏校正。项目审批不再是宏观调控的手段投资过热，气温过热，发电机转得过热……就在全国电网迎峰度夏进入白热化的时候，投资体制改革犹如一阵清风，带来些许凉意。 


    7月1日，《行政许可法》正式实施。不久，《国务院关于投资体制改革的决定》破茧而出，7月22日国务院召开电视电话会进行专项部署。《决定》提出改革项目审批制，落实企业投资自主权。《决定》的附件《政府核准的投资项目目录》中，对各类电力项目的政府核准权限进行了说明。十年磨一剑。这项徘徊十年才出台的投资体制改革，难度和意义都非比寻常。温家宝总理指出，推进投资体制改革，是建立和完善社会主义市场经济体制的重要举措，对当前加强和改善宏观调控有特别重要的意义。 


    数年来行政审批制之所以屡改不动，其中的重要原因在于它曾是政府宏观经济管理的重要手段，因为投资是配置资源的重要手段，想遏制经济过热就要压缩投资，而要控制投资就要严格审批项目。上一轮宏观调控时流传下来的“三年不上大型火电项目”的说法就是例证。此次的投资体改，表明国家下决心从深层次矛盾和问题入手，完善政府对投资的宏观调控体系，让市场无形的手去决定项目的生死，让审批制淡出经济活动，从而在根本上消除投资盲目扩张的冲动。这也显示出中央政府并非逆市场调节而动，而是顺应了市场经济体制的要求，在不失时机地推进经济体制改革。 


    有破有立。在审批制退出的同时，国家将更多地依靠产业政策和战略规划来引导市场。国家发改委正在紧锣密鼓地进行电力产业政策和“十一五”电力规划重大问题的研究。随著6月30日国务院常务会议新闻的发佈，《能源中长期发展规划纲要(2004～2020年)》(草案)浮出水面。《纲要》提出“以煤炭为主体、电力为中心、油气和新能源全面发展”的战略，併明确了形成适应市场经济要求的能源管理体制和能源调控体系的战略目标。这表明国家在加强宏观调控、缓解当前煤电油运供求紧张矛盾的同时，高度重视中长期能源的发展，妥善处理当前与长远、治标与治本的关系。 


    经济体制改革在深化，电力基本建设在加快，宏观调控的成效在显现……相信不久的将来，缺电将不再是经济生活中的常态，以后的迎峰度夏将不再像今年这样艰难。