中国电力改革的三大悬疑

　　关系国计民生的电力改革何去何从一直牵动着不少国人的心。同时，垄断存与废、电价升与降、输配合与分等一系列问题也困扰着诸多人士。不久前《关于十一五深化电力体制改革的实施意见》获国务院原则通过后，电力部门自动降薪等事件更是吸引了公众正视电力改革的目光……

　　垄断存与废？

　　自1998年6月起，国家电力公司就提出“实行网厂分开，建立发电侧电力市场的实施方案框架”，并开始进行相关试点改革。当时，这种试点好评如潮，毕竟它标志着政府推进建立发电方面的电力市场工作正式启动、打破垄断。“统一、开放、有序’电力市场的形成也刚刚迈开了万里长征的第一步。

　　然而在开始几年，这种状况随着经济和社会文明的日渐开放和发展，舆论对打破垄断的呼声也日高。于是，发电、配电环节逐步放开，基本实现了市场化的过程；2002年12月29日，我国电力改革又走出关键性的一步，被分拆后的国家电力成立11家公司，其中包括两家电网公司和五大发电集团，这就为电力垄断改革的征途打下了一个“攻坚战”。

　　但近年来，中国电力改革的步伐似乎又有所放慢，电力行业基本上仍采取长期以来垂直一体化的组织结构，由国家电力公司和它的合作投资方垄断大部分电力产品或服务的所有环节，由此导致的垄断优势的滥用屡见不鲜，如强制或者变相强制消费者购买指定经营者的商品，各环节的价外加价也愈演愈烈，造成消费者的负担越来越重，批评声也随之四起。

　　无疑，垄断是要打破的。然而，何时打破、如何打破、打破的程度如何，电力系统和社会正处于一个博弈的过程。不久前，学界就有人提出了不同的声音，他们认为电力产业的特殊性质决定了电力市场化改革只能是一个渐进的过程，而不是一个短期能够完成的“一蹴而就”的改革。我国电力市场化改革应是渐进的，必需按产业链—发电、输电、配电和售电进行分拆和重组，将竞争环节(发电、售电)与自然垄断环节(电网)相分离，电网为保证发电和售电环节的竞争提供必要的基础；而从改革时序看，发电环节应最先引入竞争，实行“厂网分开，竞价上网”，建立公平的市场竞争机制；售电环节(零售市场)逐渐引入竞争机制，使终端用户能够自由选择供电商；输电环节和配电环节仍被视为自然垄断领域，可保持适当的经济规制。

　　目前，持此见解的不乏其人。的确，虽然电力行业属于垄断行业，其自然垄断业务有保持垄断的合理性，这不能不有所考虑。然而，我们更应该认识到的是“自然垄断仅在输电配电等传输网络层面存在，其他层面的自然垄断特征不明显”，业界也有人如此提醒。

　　面对此种质疑，国家发改委官员认为输电和配电要逐步实现分离，在经济规制方法上也应逐渐采用最高限价等激励性规制，以提高规制效率。最终实现发电商、电力营销商、最终用户间相互选择，自由买卖电力，在批发和零售两个层面建立竞争性的电力市场，创造一个由市场决定价格的机制。

　　因此，可以说，打破电力垄断一个比较折中可行的办法就是将垄断性业务和竞争性业务分拆，以此奠定市场竞争的基础。分拆之后，竞争性业务开展公平竞争，政府继续对垄断性业务实行经济规制，同时引入最高限价等新的经济规制办法，提高经济规制的效率。

　　这或许是一个比较广为接受的方案，然而，是否能被采纳人们还是心无定数。

　　电价升与降？

　　电价改革是电力市场改革的核心问题，也是社会最为关心的问题，它关系到家家户户的切身利益。然而，沿袭了多年的计划经济思维仍深深影响着电价的制定。当前，我国的电价并没有放开，还是由计划审批执行。电价管制导致我国现有电价目前基本形成几大区域电力市场，没有真正的建立市场。

　　尤其是在现实的状况下，电的定价依据主要是被管制企业自报的成本，而不是合理的社会平均成本，这导致了“一厂一价”甚至“一机一价”的出现。企业不仅没有降低成本的压力，而且这还会诱使企业虚报成本，结果是成本涨多少价格也涨多少。其负面效应不仅在于损害了国内设备制造企业的利益，更严重的是，由于引导市场的价格信号失真，不能正确引导资金投向，导致新建一些不具备市场竞争优势的电厂，使发电和电网的效益扭曲，宝贵的电力投资资源被不合理配置。

　　“电价改革是电力市场化改革中的一个关键环节，它关系到电力体制改革能否取得成功。当前，我国的电价形成机制尚不合理，应通过配套措施逐步改变电价形成机制，发挥价格的资源配置作用。”相关部门官员的话无疑一定程度上表露了政府对未来电价的改革方向。

　　鉴于此共识，在改革方向上据透露，高层基本确定了电价改革的长期和近期目标，普遍认为我国电价改革的长期目标是建立与电力市场目标模式相适应的科学合理的电价形成机制和市场竞价机制；制定既能鼓励电力发展，又能促进电力工程建设投资和生产成本降低，并且实现用户公平负担、提高能效的发电电价、输电价和销售电价构成的电价体系；建立与电力市场管理协调融洽的高效、有力的电价监管体系。

　　在长期目标下，不少人建议应通过电价改革将电价划分为上网电价、输电电价、配电价格和终端销售价格。发电、售电价格由市场竞争形成，输电、配电价格由政府制定；明晰管理规则，建立规范、透明的管理制度。上网电价：引入竞争、市场定价。在厂网分开、网售分开的基础上，建立完整的竞争性的电力市场，政府制定电力市场交易规则，发电的购售价格在竞争中形成。输配电价：政府监管、单独定价。根据输配电网络业务的自然垄断特性，确立输配电价形成机制和有效监管方式，建立与输配电网络业务相适应的独立价格形式。销售电价：市场主导、政府监管。实行以市场为主导的定价模式。

　　从更根本上说，电价的降低有赖于电力行业的竞争，而加强竞争又有赖于放宽电力业的市场准入限制。纵观当今国际的主流经验，由于经济规制是低效率的，国际上的改革潮流是放松价格、投资、市场进入等方面的经济规制，积极引入市场竞争机制，这对电力领域也不例外。

　　因此，业界也都无不呼吁要借鉴国际经验，积极、稳妥地放松对电力产业的准入限制，积极推行投资主体多元化，争取建立新型投融资体制，只有保证电力投资的持续增加，才能实现电力工业的可持续发展。而要吸引投资，政府就要创造良好的市场环境，吸引新的投资者，允许符合环保、安全等方面要求的企业进入电力市场，大力发展非国有经济和混合经济，采取电网多元化投资的政策。

　　输配合与分？

　　输配的合分问题历来也是中国电力改革的一大核心问题。电监会资深电力专家杨名舟认为：“厂网分开和输配分开是建立电力市场的两大支撑，厂网分开是电力体制改革的核心，输配分开是改革的灵魂。输配分开不取得真正突破，厂网分开和输配分开不同时推进，根本无法建立电力市场和形成完善的市场机制。”

　　因此可以说，输配能否分开是决定中国电力改革市场化能否推进的一大关键因素，并且输配不分开，零售端就不能形成多家买方市场，价格形成也很难，很多相关的改革措施都将可能落空。业界解释说，在垂直一体化垄断企业经营模式和输配不分的企业经营模式下，输配环节的自然垄断属性势必也就和销售联系在一起，用户处于被限制的地位上。惟有输配业务和销售业务的分离，才有可能使用户在电力交易过程中处于平等的市场地位上，才能有利于弱化销售业务的自然垄断性质，使得其在电力销售业务中和用户的交易地位更加均衡，有利于广大电力用户的合法权益。

　　虽然现在输配分离已经获得广泛的共识，然而还是有不少人认为从我国电力业务环节的特点来看，输、配环节和售电环节应该分离，因为输、配环节自然垄断性质明显，无论从安全角度考虑，还是从经济角度考虑都不适合直接参与市场竞争。因此他们认为适当的通过市场机制引入竞争能够更好地实现资源的优化配置，但输、配环节则依然需要在国家的严格监管之下适度垄断经营，现在这种观点在还有不小的市场，一定程度上影响着电网改革的方向。

　　鉴于此，有学者也提出，从国际经验及我国电力企业的现状和用户的现实来看，输配和销售环节宜采用环节的业务分离而非企业实体分离的模式，即不对目前我国的电网公司按照业务环节进行实体性企业分离，而是在电网公司内部以输配和销售业务环节为基础进行业务分离，实行输配业务和销售业务进行严格区分、独立核算，在综合考虑各种历史因素之下，这或许是现行条件下比较可行的做法。

　　除此以外，我国输配分离还面临的一个实际情况就是我国地方电力，特别是省级地方电力大多是伴随着“集资办电”产生并形成规模发展的，或是以小水电为主的地方电网经营企业，或是在国家电网覆盖不到之处，尤其是老少边穷地区，由当地政府和人民群众投入了大量的人力、物力和财力，经过艰苦创业和多年的积累发展起来的，它们是国家电力工业的重要组成部分，并为当地的经济发展做出了重要贡献。因此，学界建议，可以地方电力集团公司或小水电集团公司为基础，建立地方电力控股集团公司，控制本行政区域范围内的夏售县和自管自供县供电企业，使其与国电一同构成一个充满活力的输配电市场，进而实现我国电力市场的全面竞争。

　　此也可谓一举两得，然而具体的实施方案还需要进一步深化，中央与地方的利益也需要进一步协调。

　　如果缺少一个没有自身特殊经济利益的、中立的、权威的组织机构来协调各方利益冲突，并按照市场化的正确方向组织、引导和推进改革，垄断存与废，电价升与降，输配合与分等一系列问题的解决都将可能沦为空谈。因此，尽快在我国建立一个中立而权威的专门协调管制机构来推进电力工业的改革或许更为紧迫与现实。