解读《中国的能源状况与政策》白皮书

      国家发展改革委有关负责人就
     《中国的能源状况与政策》白皮书答记者问

      近日，中国政府对外发布了《中国的能源状况与政策》白皮书，记者就相关问题采访了国家发展改革委有关负责人。
 
      问：《中国的能源状况与政策》是中国政府近十年来，在能源领域首次对外发布的白皮书，请问该白皮书的产生背景和指导思想是什么？

      答：改革开放以来，中国政府曾在1995、1997年发布过《中国能源》（白皮书），但均类似于年度发展报告，而且是以部门名义发布的。时至今日，及时从国家层面宣传既定能源战略、方针、政策，提高国际认知度和透明度，已经成为中国能源发展的形势所需。特别是近年来，随着中国经济和社会的快速发展，能源需求不断增长，国际社会高度关注，一些别有用心的人提出“中国能源威胁论”等论调，对中国参与国际能源合作形成压力。为增信释疑，正面介绍中国能源状况与政策，积极引导国际舆论，驳斥“中国能源威胁论”，是十分必要的。
白皮书以党的十七大精神为指导，按照科学发展观的要求，全面总结了中国能源发展状况，介绍中国能源发展成就，阐明中国能源发展政策，旨在为全面建设小康社会和实现能源可持续发展营造良好的国际舆论环境。

      白皮书由前言、正文和结束语三部分组成，其中正文由八章组成，即能源的基本状况、能源发展战略和目标、全面推进能源节约、提高能源供应能力、加快推进能源技术进步、促进能源与环境协调发展、深化能源体制改革和加强能源领域的国际合作。

      问：今年以来，中国曾经发布了多部能源规划和产业政策，如《能源发展“十一五”规划》、《煤炭工业发展“十一五”规划》、《可再生能源中长期发展规划》、《核电中长期发展规划》以及《天然气利用政策》、《煤炭产业政策》，使国内外对中国能源规划和政策有了更多的了解。今天发布的白皮书与已发布的规划、政策有什么不同？ 

      答：国民经济和社会发展规划是国家加强和改善宏观调控的重要手段，国家能源规划是其重要组成部分。国家能源发展“十一五”规划（包括煤炭、电力、可再生能源规划）依据国民经济和社会发展规划制订，主要提出“十一五”我国能源发展的指导思想、总体目标、重点布局、重大项目等，是能源工业发展的重要依据。

     《中国的能源状况与政策》是实施能源规划的政策保障，也是国际社会全面了解中国能源政策的重要途径。主要内容包括能源战略目标、能源供给、能源节约、能源科技、能源国际合作等方面的内容。白皮书将被翻译并印制成中、英、法、俄、德、阿、日、西文文本，并对外发送。白皮书的发布，必将进一步提高我国能源政策的透明度，进一步让国际社会更系统、更全面地了解中国能源现状和政策，促进能源国际交流与合作。

      天然气利用政策和煤炭产业政策等，都是根据行业特点制订的具体的政策措施，是《中国的能源状况与政策》的具体体现和必要补充，也是中国能源政策体系不断完善的重要方面。

      问：能源资源是能源发展的基础条件，中国已经成为世界第二大能源生产国，中国能源资源的状况和特点如何？

      答：从中国能源资源的总体情况看，其特点可以概括为：总量较丰，人均较低，分布不均，开发较难。具体来讲：

      一是总量比较丰富。化石能源和可再生能源资源较为丰富。其中，煤炭占主导地位。2006年，煤炭保有资源量10345亿吨，剩余探明可采储量约占世界的13，列世界第三位。油页岩、煤层气等非常规化石能源储量潜力比较大。水力资源理论蕴藏量折合年发电量为6.19万亿千瓦时，经济可开发年发电量约1.76万亿千瓦时，相当于世界水力资源量的12，列世界首位。

      二是人均拥有量较低。煤炭和水力资源人均拥有量相当于世界平均水平的50，石油、天然气人均资源量仅相当世界平均水平的1/15左右。耕地资源不足世界人均水平的30，生物质能源开发也受到制约。

      三是赋存分布不均。煤炭资源主要赋存在华北、西北地区，水力资源主要分布在西南地区，石油、天然气资源主要赋存在东、中、西部地区和海域。而我国主要能源消费区集中在东南沿海经济发达地区，资源赋存与能源消费地域存在明显差别。

      四是开发难度较大。与世界能源资源开发条件相比，中国煤炭资源地质开采条件较差，大部分储量需要井工开采，极少量可供露天开采。石油天然气资源地质条件复杂，埋藏深，勘探开发技术要求较高。未开发的水力资源多集中在西南部的高山深谷，远离负荷中心，开发难度和成本较大。非常规能源资源勘探程度低，经济性较差。

      问：近年来，中国经济快速发展，支撑经济发展的能源工业也取得了举世瞩目的成绩，这些成绩具体体现在哪些方面？

      答：改革开放以来，中国经济快速增长，社会事业全面进步，人民生活水平持续提高，能源需求不断增加，能源工业快速发展。在开源和节约并举、节约优先的方针指导下，一方面降低消耗，一方面增加生产，基本满足了国民经济又好又快发展的需要，也取得了举世瞩目的成绩。突出表现为：

      一是供给能力明显提高。经过几十年的努力，已经初步形成了煤炭为主体、电力为中心、石油天然气和可再生能源全面发展的能源供应格局，基本建立了较为完善的能源供应体系。2006年，一次能源生产总量22.1亿吨标准煤，列世界第二位。其中，原煤产量23.7亿吨，列世界第一位。原油产量1.85亿吨，列世界第六位，天然气产量迅速提高。电力发展迅速，全国发电装机容量突破6亿千瓦，发电量达到2.87万亿千瓦时，从1996年起稳居世界第二。近几年，可再生能源发展迅速。2006年，水电装机容量达到1.3亿千瓦，居世界第一；太阳能热水器集热面积9500万平方米，占世界的一半以上；核电从无到有，发电装机近685万千瓦；年产沼气约100亿立方米，已拥有户用沼气池2200多万口。

       二是能源节约效果显著。1980--2006年，中国能源消费以年均5.6的增长支撑了国民经济年均9.8的增长。按2005年不变价格，万元国内生产总值能源消耗年均节能率为3.9。特别是近年来，扭转了单位国内生产总值能源消耗上升的势头。2006年，万元国内生产总值能耗实现2003年以来的首次下降。能源综合效率为33，比1980年提高了8个百分点，单位产品能耗也明显下降，与国际先进水平的差距不断缩小。

      三是环境保护取得积极进展。中国政府高度重视环境保护，加强环境保护已经成为基本国策，社会各界的环保意识普遍提高。中国政府通过综合运用法律、经济等手段全面加强环境保护，已经取得了积极进展。能源消费结构有所优化，优质清洁能源比重有所上升，能源效率得到提高。今年前三季度，单位国内生产总值能耗下降情况继续趋好，同比下降3左右，二氧化硫和化学需氧量排放出现近年来首次下降，降幅分别1.81和0.28。预计全年会更明显。 

      与此同时，能源科技水平也得以迅速提高，为能源工业发展提供了重要支撑。能源发展的市场环境也正在逐步完善，各项改革稳步推进，立法步伐明显加快。目前，修订后的《节约能源法》已颁布实施，《能源法》已形成征求意见稿，正在按照开门立法的要求，广泛征求社会公众的意见。

      中国能源在加快发展过程中，也存在一些突出问题。如资源约束比较明显，能源效率偏低，能源结构不够合理，环境压力加大、市场体系不够完善、安全应急体系不够健全等。但中国政府清醒地认识到，目前能源发展中存在的问题是发展中的问题，前进中的问题，中国政府有信心、有能力解决好这些问题。

       问：中国是世界上人口最多的发展中国家，发展经济、摆脱贫困是中国人民的必然选择。历史上发达国家实现工业化过程中消费了大量能源，走的是消费大量能源资源的传统工业化道路。中国政府表示不能重复发达国家的老路，请问中国将实施怎样的能源发展战略？

      答：能源是人类社会生存和发展的重要物质基础，能源利用的每一次重大进步都推动了经济社会发展，能源的承载能力也同时制约着经济社会的发展速度、结构和方式。上个世纪及之前的100年时间里，占世界人口15的发达国家相继完成了工业化，但其能源和矿产资源消费量占同期全球的60和50。21世纪或者更长的时期，占世界人口85的发展中国家将加快推进工业化和现代化进程，其中包括中国、印度、巴西等发展中大国。从人类已经走过的历史过程看，工业化是社会财富积累快、能源资源消耗大的历史阶段。在这个阶段，如何解决日益严峻的人口、资源、环境与工业化加快、经济快速增长的矛盾，是人类发展需要共同回答的问题。

      顺应历史发展趋势，借鉴国际经验，中国的发展不能以浪费资源和污染环境为代价，只能走科学发展道路，即走经济效益好、科技含量高、资源消耗低、环境污染小的能源发展道路。未来中国能源发展战略的基本内容是：坚持节约优先、立足国内、多元发展、依靠科技、保护环境、加强国际互利合作，努力构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系，以能源的可持续发展支持经济社会的可持续发展。这一能源发展战略是中国建设现代能源体系的必由之路，是中国能源实现科学发展的必然要求。

      问：中国能源发展战略的具体内涵是什么？

      答：中国能源发展战略的内涵十分丰富。具体来讲：

      “节约优先”就是把资源节约作为基本国策，坚持能源开发与节约并举、节约优先，加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级，鼓励节能技术研发，普及节能产品，提高能源管理水平，完善节能法规和标准，不断提高能源效率。

     “立足国内”就是主要依靠国内增加能源供给，通过稳步提高国内安全供给能力，不断满足能源市场日益增长的需求。 

     “多元发展”就是通过有序发展煤炭，积极发展电力，加快发展石油天然气，鼓励开发煤层气，大力发展水电等可再生能源，积极推进核电建设，科学发展替代能源，优化能源结构，实现多能互补，保证能源的稳定供应。

     “依靠科技”就是充分依靠能源科技进步，增强自主创新能力，提升引进技术消化吸收和再创新能力，突破能源发展的技术瓶颈，提高关键技术和重大装备制造水平，开创能源开发利用新途径，增强发展后劲。

     “保护环境”就是以建设资源节约型和环境友好型社会为目标，积极促进能源与环境的协调发展。坚持在发展中实现保护、在保护中促进发展，实现可持续发展。

     “加强国际互利合作”就是在平等互惠和互利双赢的基础上，以坦诚务实的态度，与国际社会加强能源合作，共同维护国际能源安全与稳定。

      问：党的十七大报告提出，中国在实现工业化、现化化进程中，把建设资源节约型、环境友好型社会放在突出位置。白皮书把“节约优先”放在能源战略的突出位置，中国在节约优先方面采取了哪些具体措施？

      答：中国人口众多、资源相对不足，要实现经济社会的可持续发展，必须走节约资源的道路，这是一项长期而艰巨的战略任务。中国把节约资源作为基本国策，发布了《国务院关于加强节能工作的决定》，制定并实施了《节能中长期专项规划》，确定了“十一五”期间单位GDP能耗降低20左右的目标，并明确了依靠结构调整、科技进步、加强管理、强化法制、深化改革的政策措施。中国政府正在把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，加快构建节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式。

      在落实节能优先的政策措施中，一是把转变发展方式、调整产业结构和工业内部结构作为战略重点，努力形成“低投入、低消耗、低排放、高效率”的经济发展方式，构建节能型的产业体系。重点加强工业节能，运用高新技术和先进适用技术改造传统产业，淘汰落后产能，提升整体水平。二是把实施节能工程作为带动重点。正在实施节约替代石油、热电联产、余热利用、建筑节能等十大重点节能工程，支持节能重点及示范项目建设。三是加强节能管理，建立长效机制。坚持以政府为主导、市场为基础、企业为主体，全社会共同参与的节能机制，建立节能型的产业体系，落实节能目标责任制和评价考核体系。完善能源价格形成机制，充分发挥财政税收等经济政策对节能的推动作用。完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展的体制机制。四是倡导社会节能。通过大力宣传节约能源的重要意义，不断增强全民节约能源的意识，努力形成健康、文明、节约的社会氛围和消费模式。

      问：在中国经济发展过程中，主要依靠本国资源解决了能源问题。“立足国内”是中国能源发展的基本方针，中国政府将采取哪些政策措施提高国内供给能力？

      答：长期以来，中国主要依靠本国的能源资源发展经济，能源自给率一直保持在90以上，远远高于多数发达国家。目前,中国已经成为世界第二大能源生产国。同时，中国的能源资源开发潜力也较大。煤炭已发现的资源量仅占资源蕴藏量的13，水力资源开发利用程度仅为20，石油资源探明程度只有33，天然气资源探明程度为14，非常规能源资源尚处于开发利用初期，可再生能源开发利用刚刚起步，资源节约、综合利用和循环利用等方面，也有很大的资源潜力。

      中国将通过有序发展煤炭，积极发展电力，加快发展石油天然气，大力发展水电等可再生能源，积极推进核电建设，科学发展替代能源，优化能源结构，实现多能互补，提高能源供给能力。除白皮书提到的政策措施外，中国还要重点建设五大能源工程：一是能源基地建设工程，即有序开发煤炭基地，加快建设油气基地，积极开发水电基地、优化建设煤电基地、加快建设核电基地。二是能源储运工程，即煤炭运输通道和港口，油气输送管网，电网设施。三是石油替代工程。即加快发展煤基、生物质基液体燃料和煤化工技术，统筹规划，有序建设重点示范工程。四是可再生能源产业化工程。重点发展资源潜力大、技术基本成熟的风力发电、生物质发电、生物质成型燃料、太阳能利用等可再生能源，以规模化建设带动产业化发展。五是新农村能源工程。按照“因地制宜，多元发展”的原则，在继续加快小型水电和农村电网建设的同时，大力发展适宜村镇、农户使用的风电、生物质能、太阳能等可再生能源。 

      问：能源的大量开发和利用，是造成生态破坏和环境污染的主要原因之一，中国作为负责任的发展中国家，如何促进能源与环境协调发展？

      答：能源的大量开发和利用，是造成生态破坏和环境污染的主要原因之一。中国政府高度重视能源开发利用与环境保护的关系，非常重视环境保护和全球气候变化，将保护环境作为一项基本国策，签署了《联合国气候变化框架公约》，公布了《中国应对气候变化国家方案》，并采取了一系列保护环境与应对气候变化相关的政策和措施。中国提出“十一五”时期要实现生态环境恶化趋势基本遏制，主要污染物排放总量减少10，温室气体排放控制取得成效的目标。综合运用各种手段，积极调整产业结构和能源结构，全面推进能源节约，重点预防和治理环境污染问题，有效控制污染物排放，促进能源与环境协调发展。

      一是控制温室气体排放，发挥能源节约和优化能源结构在减缓气候变化中的作用，努力降低化石能源消耗，提高清洁能源和可再生能源比例。到2020年，可再生能源利用总量在一次能源消费中的比重要达到15。大力发展循环经济，提高能源利用效率，减少温室气体排放。二是大力防治生态破坏和环境污染。特别是把煤炭的清洁利用作为环境保护的重点，加快采煤沉陷区治理，实行煤炭有序开采，积极发展洁净煤技术，加快燃煤电厂脱硫设施建设。三是积极防治机动车尾气污染。进一步提高机动车污染物排放标准，加强污染排放检测和监督。严格限制污染物排放超过规定标准的机动车的制造、销售和进口。鼓励生产和使用低污染的清洁燃料机动车，鼓励生产混合动力汽车，支持发展轨道交通和电动公交车。四是积极推进电力节能减排。重点推进电力工业上大压小，实现“十一五”期间关停小火电5000万千瓦。改进发电调度方式，实现节能环保优先。五是严格能源项目的环境管理。严格执行环境影响评价制度，新建、扩建和改建能源工程项目建设与环境保护设施同时设计、同时施工、同时投入使用。进一步加强水电建设中的生态环境保护，注重提高水电工程建设的环境效益。

      问：党的十七大报告提出，提高自主创新能力，建设创新型国家。白皮书中，也把依靠科技作为能源发展战略的重要内容，中国如何依靠科学技术引导能源发展？

      答：科技是第一生产力，中国能源发展也要充分依靠能源科技进步，增强自主创新能力，提升引进技术消化吸收和再创新能力，突破能源发展的技术瓶颈，提高关键技术和重大装备制造水平，开创能源开发利用新途径，增强发展后劲。

      一是大力推广节能技术，这是能源技术发展的优先主题，重点攻克高耗能领域的节能关键技术，重点研发工业、交通运输、建筑等领域的节能技术和设备等。二是推进关键技术创新。重点推进洁净煤技术、先进核电技术、复杂地质油气资源勘探开发和低品位油气资源高效开发技术等。优先发展可再生能源规模化利用技术，鼓励发展替代能源技术，推进超大规模输配电技术。三是提升装备制造水平。主要依托能源重点工程，带动煤矿综采、大型煤化工、大型高效清洁发电、大功率风力发电、先进百万千瓦级压水堆核电、以及石油天然气勘探、钻采、运输设备等。四是加强前沿技术研究。重点发展氢能及燃料电池、分布式供能系统、未来核电以及天然气水合物等前沿技术。五是加强基础科学研究。
问：新时期最鲜明的特点是改革开放。经济社会的各个领域包括能源领域的改革进程势不可挡，中国政府准备采取哪些措施推进能源体制改革，优化能源发展环境？

      答：中国正在按照完善社会主义市场经济体制的要求，稳步推进能源体制改革。1998年实现了石油企业的战略性重组，建立了上下游一体化的新型石油工业管理体制。2002年按照电力体制改革方案，电力工业实现了政企分开、厂网分离。煤炭工业市场化改革后，2005年又按照国务院《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》深化改革和发展。中国正在按照观念创新、管理创新、体制创新和机制创新的要求，进一步深化能源体制改革，提高能源市场化程度，完善能源宏观调控体系，不断改善能源发展环境。一是加强能源立法，为增加能源供应、规范能源市场、优化能源结构、维护能源安全提供法律保障。二是强化安全生产，继续采取切实有效措施，坚决遏制重特大安全事故频发势头。三是完善应急体系，提高应对大规模突发事故的应急能力，确保能源供应安全。四是加快市场体系建设，充分发挥市场配置资源的基础性作用，促进能源市场健康有序发展。五是深化管理体制改革，完善国家能源管理体制和决策机制，形成适当集中、分工合理、决策科学、执行顺畅、监管有力的管理体制。六是推进价格机制改革，在妥善处理不同利益群体关系、充分考虑社会各方面承受能力的情况下，逐步建立能够反映资源稀缺程度、市场供求关系和环境成本的价格形成机制。

      问：在G8峰会上，胡锦涛总书记提出了新的能源安全观。中国政府在奉行互利共赢的开放战略中，将如何加强国际能源合作？

      答：中国的发展离不开世界，世界的繁荣离不开中国。求和平、谋合作、促发展是世界各国的共同目标，是人类社会发展的规律和潮流。中国的能源发展不仅满足了13亿人自身发展的需求，也给世界各国带来了有利的发展机遇和广阔的发展空间。

      中国是国际能源合作的积极参与者。在多边合作方面，中国是亚太经济合作组织能源工作组、东盟10 3能源合作、国际能源论坛、世界能源大会及亚太清洁发展和气候新伙伴计划的正式成员，是能源宪章的观察员，与国际能源机构、石油输出国组织等国际组织保持着密切联系。在双边合作方面，中国与美国、日本、欧盟、俄罗斯等许多能源消费国和生产国都建立了能源对话与合作机制，在能源开发、利用、技术、环保、可再生能源和新能源等领域加强对话与合作，在能源政策、信息数据等方面开展广泛的沟通与交流。在国际能源合作中，中国既承担着广泛的国际义务，也发挥着积极的建设性作用。中国将继续在平等互利的基础上，以互谅互让的精神和坦诚务实的态度，与国际能源组织和世界各国加强能源合作，加强沟通与对话。坚持从各国人民的共同利益出发，扩大利益的共同点，在沟通中增进了解，在了解中加强合作，在合作中实现共赢。
在“引进来”方面，中国将继续完善油气资源勘探开发的对外合作政策，鼓励外商投资勘探开发非常规能源资源，鼓励外商投资和经营电站等能源设施，进一步优化外商投资环境，进一步拓宽利用外资领域，注重引进国外先进技术、管理经验和高素质人才。 

      在“走出去”方面，中国仍将积极扩大国际能源贸易，促进国际能源市场的优势互补，维护国际能源市场的稳定。按照世界贸易组织规则和加入世界贸易组织的承诺，开展能源进出口贸易，完善公平贸易政策。中国鼓励企业按照国际惯例和市场经济原则，参与国际能源合作，参与境外能源基础设施建设，稳步发展能源工程技术服务合作。

      问：在《中国的能源状况与政策》发布之际，您有哪些突出感受向国际社会表达？

      答：我最想说的是三句话：

      第一句话，国际社会应充分尊重并维护中国的发展权。中国是当今世界上最大的发展中国家，发展经济、摆脱贫困是中国政府和中国人民的必然选择。尽管中国能源消费已居世界第二位，但人均能源消费水平还很低，仅相当于世界平均水平的四分之三，石油人均消费水平仅相当于世界平均水平的二分之一，而且远低于发达国家水平。中国继续以经济建设为中心，全面建设惠及13亿人口的小康社会，这是人类社会发展赋予中国政府和人民的历史责任，也是中国为地区和世界经济发展作出贡献的客观要求。中国政府将不遗余力地解决好能源问题，实现能源的可持续发展。

      第二句话，中国能源的可持续发展有利于维护世界能源安全。中国稳定的能源需求增长，不仅为本国能源产业发展创造了条件，也为国际能源市场提供了巨大的发展机遇和发展空间，将推动国际能源资源朝着更加公平合理的方向配置，促进国际能源市场的繁荣和稳定。从总体上看，中国经济发展所需能源主要靠国内资源解决，中国能源自给率始终保持在90以上，并未对国际社会构成任何威胁；从长远来看，中国化石能源和可再生能源资源潜力、节能潜力也很大，随着能源技术进步和创新，在节能降耗、保护环境方面我们还会作出更大贡献。中国过去不曾、现在没有、将来也不会对世界能源安全构成威胁。任何时候，中国都将会一如既往地担当维护国际能源安全的积极角色。

      第三句话，能源合作是世界能源发展的趋势和潮流。随着经济全球化深入发展，科技进步日新月异，生产要素流动和产业转移速度加快，世界各国各地区间能源资源、技术、信息、服务等领域的合作日益加深。世界能源需要加强合作，加强合作需要诚实互信，需要互利共赢。任何诋毁中国经济发展成绩的言论，歪曲中国能源发展政策的论调，都是不符合发展潮流的，都是有害于国际市场安全与稳定的。中国政府愿与世界各国一道，为实现互利共赢和共同发展，为维护世界能源的稳定和安全，为保护人类共有的家园作出不懈的努力！