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1978年之前,全国经历了十几年的长期缺电局面,各省(区)市大城市的企业经常停三开四,拉闸限电。经电力部调查1978年全国缺电1000万千瓦,缺电原因就是缺乏投资。当时电力仍由国家制定计划、立项拨款,电力部一家独办。“一家办电”,“多家用电”各省(区)市争抢总量不大的“电力蛋糕”。
在此情况下,国家计委建议中央和地方合作办电,实行“谁投资,谁用电,谁受益”的办法。1981年山东龙口电厂一期2台10万千瓦机组开工建设,总投资2.05亿元。中央和地方各出部分投资,中央投资从国家计划内解决,地方投资从地方全民企业、乡镇企业、生产大队分年集资。
龙口电厂开工是中国电力工业发展史上具有开创意义的一件大事,它打破了电力部门独家办电,实行中央和地方合作办电,并且初步试探了股份制办电。自2003年以后,江苏谏壁,上海闸北以及其他省(区)市相继仿效,从合作办火电,到合作办水电,如广西岩滩、湖北清江、四川二滩、云南漫湾等大型水电站都采取中央、地方合资办电方式。
1983年水电部根据中央指示,召开农村电气化试点县座谈会,国务院批转了水电部“关于积极发展小水电建设中国式农村电气化试点县的报告”。
之后,全国县以下用电量从1978年的242亿千瓦时,增长到1998年的4599亿千瓦时。20年农村用电增长19倍。1998年6月前全国约2400个县,其中760个县级电力企业由中央电力部门直管直供,1040个地方所属县级供电企业由省级电力公司采取趸售方式供电,其余600个县级电力企业是地方自建、自管、自供、枯水期从大电网补充供电的、以小水电为主的供电企业。这次会议形成了以地方为主发展农村电气化事业的模式和政策措施。
改革方向之争
1978年之前,电力经营实行统收统支政策,即经营收入上缴国家财政、基本建设及维持简单再生产的支出由层层编制生产基本建设计划、逐级进行审批调拨。从建国以来到1978年一直实行低廉的销售电价,中央、省(市)区各级电力部门都称不上是有自主经营、自我发展、自我改造能力的企业。1978年后经过放权让利,承包经营,下放企业自主权的改革后,各级电力企业才逐步获得活力。
1978年以来,电价改革主要出台了三项改革措施:一是实行“新电新价”,1985年6月国务院批转国家经委“关于鼓励集资办电,实行多种电价的暂时规定”,对集资新建的电力项目实行还本付息的原则核定电价水平,打破了单一的电价模式,培育了按照市场规律定价的机制;二是出台了“二分钱”的电力建设基金,为各省(区)市地方电力企业扩大再生产提供了稳定的资金渠道;三是实行“燃运加价、煤电联动”,随着燃料、运输价格上升相应提高上网电价,2003年国务院又批准了国家发展改革委制定的“电价改革方案”,方案中规定配合电力体制改革将逐步推行发、输、配、售电价四个环节的电价形成机制和电价管理原则,为电力工业市场化改革奠定了基础。
1987年7月国务院负责人在“全国电力体制改革座谈会”上提出“政企分开,省为实体,集资办电,联合电网,统一调度”的电力体制改革20字方针,强调为了解决缺电,在中国以各省(区)市为主体发展经济的情况下,以省(公司)为实体,有利于加快电力建设。
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