财政部：我国将推进资源、环境有偿使用制度

财政部副部长　张少春

    党的十七大指出，要实行有利于科学发展的财税制度，建设生态文明，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。如何从财税制度上推动建立健全资源有偿使用制度和生态补偿机制，财政部副部长张少春今日在《经济日报》撰文谈改革资源税费制度，完善资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。
    张少春说，回顾过去，我们在经济取得巨大进步的同时，资源浪费和环境污染等问题十分突出。据测算，我国钢铁、有色、电力、化工等8个高耗能行业单位产品能耗比世界先进水平高40%以上，单位建筑面积采暖能耗相当于气候条件相近的发达国家的2—3倍，工业用水重复利用率、矿产资源回收率分别比国际先进水平低15—25个和20个百分点。2007年全国化学需氧量排放1381.8万吨，二氧化硫排放2468.1万吨，均居世界第一。这种粗放型的要素投入方式，加重了经济增长的资源环境代价。
    他表示，造成我国资源环境问题的原因是多方面的，但廉价或无偿的资源使用制度是资源浪费和环境污染的根本原因。在资源方面，与发达市场经济国家通行做法相比，我国矿产资源开采中，矿业权取得成本、矿产环境治理和生态恢复成本、安全投入成本不完全，资源税费标准偏低。目前环境和生态税费尚未形成完整体系，排污收费成为主要的环境收费。即使如此，目前的排污费也不足污染治理成本的20%。这种环境税费制度，不仅难以形成企业珍惜资源、保护环境的压力和动力，也造成生态环境补偿机制缺失，生态保护者和破坏者、受益者和受害者之间的利益关系难以理顺，生态环境保护缺乏良性循环机制。
    张少春称，只有推进资源与环境有偿使用制度改革，才能逐步提高资源与环境使用效率，扭转环境污染私人成本社会化、内部成本外部化等问题，使节约资源和保护环境者获得利益，浪费资源和污染环境者付出代价，从而逐步建立起资源节约和环境保护的长效机制。

他提出两个方面的改革意见：

     (一)以建立资源勘查开发合理成本负担机制为核心，积极推进矿产资源有偿使用制度改革受传统体制影响，我国矿业企业没有全部承担矿业权取得、矿山环境治理和生态恢复，以及安全投入等资源开采成本。在这种廉价或低成本的资源使用体制下，矿业企业尤其是乡镇或个体企业缺乏自觉珍惜资源的动力和压力，资源的使用效率十分低下，这是我国资源浪费严重的根本原因。因此，要实现资源集约、节约利用和可持续发展，根本的一条是加快推进资源有偿使用制度改革。
    应抓住当前有利时机，加快推进资源有偿使用制度改革。首先，要认真总结煤炭资源有偿使用制度改革试点情况，全面科学评估改革试点成效，认真分析存在的问题，研究制定全面推行资源有偿使用制度改革的政策措施。其次，要加快推进国有大中型矿山企业矿业权有偿处置工作。改变现行将资源储量一次授予的管理方式，按照企业生产规模与资源储量相匹配的原则，采取“资源一次划定、分期分段评估出让”的办法，解决大中型矿山企业由于占有的资源储量大一次性缴纳价款数额多的问题。同时要研究完善以折股形式缴纳矿业权价款的政策办法，并落实支持国有重点矿山企业实施资源有偿使用改革的财政扶持政策，中央分成的矿业权价款收入向国有重点矿山企业倾斜，支持矿山企业发展。继续推进地方国有矿山企业分离办社会工作，进一步减轻企业社会负担，重点是督促地方政府从矿业权价款分成收入中，加大支持国有老矿山企业解决历史遗留问题的力度。第三，要加快完善矿产资源管理的法律法规和税费制度。加快《矿产资源法》修订工作，加强探矿权、采矿权出让和转让管理，完善资源有偿使用制度。加强矿山环境治理法制建设，研究制定矿山环境保护条例，以法律法规形式明确企业承担的矿山环境治理恢复责任，进一步完善矿山环境治理恢复保证金制度，加强政府监管。加快推进建立有利于资源节约和环境保护的矿产资源税费制度。

(二)以建立健全生态环境补偿机制为重点，稳步推进环境有偿使用制度改革

    我国环境形势严峻，除经济发展阶段的特殊性等客观因素外，廉价或无偿的环境使用制度以及由此造成的生态环境补偿机制缺失是环境污染加剧的重要原因。环境作为一种重要的稀缺资源应和资本、劳动等生产要素一样按市场方式有偿使用，只有这样才能实现环境成本和效益的合理分配，才能真正解决环境污染外部化问题。但环境不同于一般的生产要素，如何实现环境有偿使用一直是理论和实践探索的一个重要课题。从国内外实践情况看，建立生态环境补偿机制是促进生态环境有偿使用进而解决生态环境外部性问题的重要途径。
     建立全国性的生态环境补偿机制应结合主体功能区划通过完善财政转移支付制度来完成。基本思路是：继续加大中央财政一般性转移支付力度，提高一般性转移支付对生态环境补偿的规模和比例。优化转移支付结构，进一步规范分配办法，细化转移支付测算级次，更加科学、准确、合理地反映地方生态建设和环境保护情况。在此基础上，通过进一步提高转移支付系数等方式，加大对国家级禁止和限制开发区域的转移支付力度，满足这些地区基本公共服务的标准支出需求，引导当地政府工作重心转向科学发展与改善民生。
    当前，在加快完善主体功能区财政政策的同时，可选择有条件的流域积极探索跨省流域生态环境补偿。2006年以来，财政部对跨省流域生态环境补偿机制进行了调查研究，提出围绕水资源、水环境保护和水污染防治，省际间以签订合同或协议形式，建立起下游对上游水资源、水环境保护的补偿和上游对下游超标排污或环境责任事故赔偿的双向责任机制，逐步建立起以省际横向补偿或赔偿为主，中央财政引导或奖励为辅的利益补偿制度。在具体操作上，首先，要明确水功能区划，这是流域上下游水质标准的依据；其次，要建立有效的协调机制，指导上下游明确各自的责任和义务、补偿或赔偿的范围和标准以及方式等，并实行省际横向补偿或赔偿支付办法；第三，研究财政引导或支持政策，例如设立资金引导或奖励下游对上游实施生态补偿、加大流域水质监测投入等。