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日前,国家发改委、电监会已经提出了一份关于加快推进电价改革的文件,刚刚结束内部征求意见的程序,有望于近期出台。这次电价改革重头戏是将大规模试点,放开发电企业上网电价,由市场竞争形成,销售电价与竞争形成的上网电价实行联动,工商业电价每6个月变动一次,而农业和居民生活用电每年最多变动一次。
笔者认为,推进电价改革是时候了。因为,需要改革的的外部条件是成熟了的。这是因为,近两年,电价改革之所以举步维艰,很重要的一个原因就是居民消费价格指数(CPI)和生产要素价格指数(PPI)偏高,政府担心如果进行电价改革,可能会加剧通货膨胀。现在的情况是,据相关的数据,CPI、PPI指数的双双回落为电价改革带来了契机。当然,眼下上调电价也并非全无弊端。在国际金融危机的冲击下,实体经济的生产和销售受到很大影响,全国各地的用电量普遍出现了下滑,一旦上调电价,企业尤其是工业企业的运营成本将加大,不利于经济的回暖。
但是,笔者还认为,改革的主要方向就是化解“管制”。从某种程度上来说,煤价已经相对市场化了,成品油定价机制今年也改革了,逐步走向市场化,但电价却仍是管制的。诚如一位能源专家所言,中国最大的价格问题就是电价。上网电价由现行的行政主导,转为由市场竞争形成,这无疑是个好消息。在电网企业高度垄断的情况下,发电企业竞价上网不一定能让上网电价、销售电价合理起来。不排除五大国有发电企业之间进行伪竞争,一起抬高上网电价,以达到共同分肥的目的;电网企业高度垄断影响到了销售电价的合理性。也就是说,即便上网电价是合理的,并不意味着与上网电价联动的销售电价也是合理的。众所周知,目前我国电网分为国家电网和南方电网,两家电网公司是各自垄断的,垄断就会存在不合理的成本和不合理的利润。也就是说,即便上网电价是合理的,并不意味着与上网电价联动的销售电价也是合理的。目前我国电网分为国家电网和南方电网,两家电网公司是各自垄断的,垄断就会存在不合理的成本和不合理的利润。
一个事实是,电价改革应首先充分考虑“以民为本”。有专业人士曾经针对竞价上网指出,“电力交易中心仍旧是国家电网的内设机构,和以前相比没有任何不同,发电厂的大买家仍然是国家电网,输电、配电、售电都在国家电网一家,反而容易形成新的垄断。”显然,打破电网垄断是电价改革的首要任务。如果认识不到这一点,电价改革难言成功,因为输电、配电、售电等成本难以透明,最终的销售电价难以合理。显然,仅有上网电价透明还不够,输配电价同样需要透明,这样销售电价才能合理。而要让输配电价透明,必须打破电网垄断,公开各项成本。就拿成品油定价机制来说,尽管在出台政策之前广泛征集了民意,但公众在今天并不满意,原因就在于成品油供应垄断在几大石油巨头手中,相关成本始终不肯露面。
据相关的报道,即将出台的这次改革,已经走完了相关的程序。有专业人士曾经针对竞价上网指出,“电力交易中心仍旧是国家电网的内设机构,和以前相比没有任何不同,发电厂的大买家仍然是国家电网,输电、配电、售电都在国家电网一家,反而容易形成新的垄断。”显然,打破电网垄断是电价改革的首要任务。如果认识不到这一点,电价改革难言成功,因为输电、配电、售电等成本难以透明,最终的销售电价难以合理。在国内市场,绝大多数的能源企业,包括电力行业在内的企业大多在市场具有上游及垄断地位。从垄断行业的资本天性来说,其在追求自身利益最大化的同时,肯定还会利用自己特有的市场独占地位而排斥、限制相关的市场竞争。
需要注意的是,同样由能源或电力行业的垄断特征决定,如果我们在推进这相关行业价格改革过程中,没有促进其自身改革与出台降低成本的配套措施。那么,这些能源企业可能会不思自身改革,而将有关的市场成本转嫁给下游行业,并就此借价格改革而形成对提价政策的依赖。可以说,如此的现象一旦形成,显然是不符合国内价格市场化进程要求的。令人担心的是,在已有的能源价格市场化改革推进中,不论是石油价改还是电力价改,呈现出的不是财政补贴就是价格的上调,而针对其行业自身的成本压缩配套措施则鲜见。在推进能源价格改革过程中,如果没有促进市场竞争,及其能源自身改革制度措施配套,而仅仅只靠外部性的价格改革,那结果或许只能算是一种上游成本向下游成本的转嫁。
就国内市场的具体情况讲,电力价格及其能源方面的价格改革当然十分必要,但是,倘若只有外部价格改革推进,也许会使相关垄断行业由此伴生对行政提价的依赖。如果这样,肯定会对国内经济整体市场化改革有负面影响。目前的“煤电价格联动”机制,放置于现今的“民生为天”时代下,有必要重新确定“分配比例”,三七开的比例是否科学合理?在经济“寒流”下,是优先考虑五大发电集团的利益,还是首先保障民生?电价上涨直接关乎民生。“煤电联动”更要“民生联动”。有必要从民生的角度来重新“分配比例”,能否将现行的“三七开”倒过来,增加的成本,70%由发电厂自行消化,30%国家通过调整电价解决呢?除了进行增长成本的比例调整外,也应对“煤炭价格累计变动幅度超过5%时”的比例进行调整。煤电博弈已经归于平静,煤炭企业、发电厂和电网处在了三赢的局面。但是三者会不会形成一种利益同盟,把成本转嫁给消费者。此外,通货膨胀的压力可能会增加,因为电是重要的能源的源头,电涨价了,其他各种服务和商品会不会随之上涨。
电价改革的推进要眷兼顾到节能的需要和居民的承受力。随着我国工业化和城市化的加快,资源短缺和环境破坏的矛盾相当突出,迫切需要通过价格杠杆来促进节能减排,但是我国城乡居民低收入人群承受能力很脆弱,需要通过阶梯用电,让多用电的人花费更多的钱,而低收入人群享受到到政府的补贴。推进电力体制改革,推动电价改革,民众是欢迎的;但是增加民生成本的“煤电价格联动”又让民众有些失望。有关专家认为,随着改革的深化,长期以来积累的煤电矛盾有望从根本上找到解决的突破口。届时,过渡之举的煤电价格联动才可能真正被通过市场竞争形成电价的机制所取代。也就是说现行的“煤电价格联动”只是过渡之举。“煤电价格联动”机制如果充分考虑了“民生成本”,就会从根本上、从制度设置上保护民生,保障民众利益。
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