金沙江水电仍存“未批先建”隐忧

　　近日，《中国能源报》记者从相关渠道获悉，去年被叫停的金沙江上的鲁地拉和龙开口两座水电站将于近期复工，今年5月份金沙江上的又一座巨型水电站——乌东德水电站顺利通过了预可研审查。

　　2009年6月11日，环保部叫停了位于金沙江上的鲁地拉和龙开口两座水电站，在事件即将过去一年之时，金沙江水电成为我国目前水电开发和争论的焦点所在。

　　开发金沙江综合效益巨大

　　金沙江是我国长江干流的重要组成部分，流经青海、西藏、四川、云南四省区，干流全长约3500公里，总落差5100米，流域面积约50万平方公里。目前流域内社会经济发展相对滞后，优势资源开发利用程度不高。随着国家西部大开发战略的实施，流域的资源优势要转变为经济优势，金沙江流域将成为我国西部地区最具开发潜力的区域之一。

　　金沙江水能资源极其丰富。干支流水能资源理论蕴藏量为1.21亿千瓦，占长江流域水能资源理论蕴藏量的42.25%，经济技术可开发量为1.19亿千瓦，年发电量5927亿千瓦时，占长江流域的49.9%，是我国重要的水电基地，是实施西电东送战略的主要电源点。据记者了解，目前仅长江三峡集团公司在金沙江上的溪洛渡、向家坝、乌东德、白鹤滩四座水电站的规划装机容量就已经达到了4000万千瓦。

　　据中国水力发电工程学会副秘书长张博庭介绍，金沙江是南水北调西线及滇中调水工程的水源地。南水北调西线工程对促进西部大开发战略的实施，改善西北地区生态与环境，促进东、中、西部协调发展，具有积极而深远的影响。滇中高原是云南省精华地区，由于水资源短缺，严重制约了当地经济社会发展，在做好节水、治污和充分利用当地水资源的基础上，从金沙江引水解决该地区的缺水问题，对促进当地经济社会可持续发展具有重大作用。

　　制度与管理的冲撞

　　“现在的水电建设，存在很多这种情况，去年环保部叫停鲁地拉和龙开口两座电站的理由是未批先建，但我认为这并不能叫做未批先建，而是先建未批。”张博庭表示，造成这种现实的原因与我国水电审批的管理体制有关。据他介绍，2004年发改委颁布《关于投资体制改革的决定》（下称《决定》），规定企业投资项目的审批制度为核准制和备案制，而该《决定》颁布前投资项目则实行审批制。

　　记者了解到，核准制是审批制的一种，实际上是审批制放权的一种表现，但审批制只适用于政府投资项目，而核准制则适用于企业不使用政府性资金投资建设的重大、限制类项目。另外，从审核程序来看，审批制一般要经过批准“项目建议书”、“可行性研究报告”和“开工报告”三个环节，而核准制只有“项目申请报告”一个环节。

　　对水电来讲，整个项目只有通过审批了才能施工，把审批制改成核准制和备案制后，新的电力项目的建设事先不再需要经过国家的审批，只需要企业先建设，到最后国家核准就行。“实行核准制，就是先给你个‘路条’批准你先开展前期工作，但对于电站主体工程的审批却很严格，只有核准后才可以建，并且什么时候核准也要等有关部门综合各种因素给予审批。”张博庭说。

　　对此，从事金沙江水电开发的某水电公司相关负责人表示，实际上企业获得“路条”也就默许企业可以开工了。但另一方面，电站主体项目又要最后核准，什么时候核准又是个未知数，获得“路条”而开工的前期工程投入巨大，而从政策上来讲，没核准就不能进行主体工程建设，“这样一方面企业既不能停工，而在没有获得最终核准时，后续工程的推动又提心吊胆，所以企业存在着很大的风险。”

　　这位负责人称，当时国家出台这个规定，是想跟国际接轨，但在管理上又跟不上，所以就造成了这种现状，“问题就在于核准制要不要分两个阶段。第一个阶段给你发了‘路条’就意味着可以让你先搞前期工程，但后续工程怎么办？水电的建设特点就是‘开弓没有回头箭’，前期干了，后期就得跟上，再比如明年要开工的事情，而招标工作肯定要提前做好。”

　　“三通一平”是问题所在

　　国家环保部环境影响评价中心副总工程师陈凯麒认为水电建设周期长，在投资体制改革之前，水电工程实行审批制，审批的条件之一是：做好筹建期、准备期的工作，落实“三通一平”（基本建设项目开工的前提条件，具体指：水通、电通、路通、和场地平整），完成施工导流，具备截流条件。对投资主管部门来说，开工前的准备不作为正式开工。当时，“三通一平”没有纳入环境管理。但修路、隧洞开挖、高边坡处理等工程的动土已经对环境产生很大影响。为规范水电前期“三通一平”工作，环评审批增加了前期“三通一平”环评，交由地方管理。随着水电开发升温，一些水电站超出“三通一平”范围，擅自进入主体施工，一些地方部门在敏感水电站把关方面不够严格。

　　张博庭也认为目前的环评管理体制确实需要改进。 他认为“三通一平”与工程建设本身是互相不可分割的。根据国家的发展规划，既然批准了一个工程开展前期“三通一平”，就应尊重工程建设的具体特点，按期对项目环评进行审批。即使认为该项目的环境影响有重大问题已经不能通过环评，也应该早作结论不能无休止拖下去。

　　张博庭表示，目前我国一些水电站超出“三通一平”范围，擅自进入主体施工的情况，一定程度是由于环评审批部门对于已经按照有关部门的批准开始“三通一平”工作的工程迟迟不表态造成的。水电项目的环评审批如果对审批的时间期限没有特别的法律规定，就应该按照国家行政许可法的精神，在规定的时间内完成。否则，“先建未批”的现象几乎难以避免，各部门之间的利益博弈会影响金沙江水电的正常开发。