丰满大坝拆修争议

    作为首座将达安全运行年限的大型水坝，丰满大坝的拆修争议耐人寻味：一面是电力巨擘不惜斥资近百亿元以重建“保安全”，另一面是专司大坝安全的国家技监部门力主经济实用的维修方案。其间曲折的决策过程，折射出中国大坝监管困局。


　　7月的丰满水库，高峡平湖，静谧安详。百米高坝之上，激流俯冲而下，远处，松花江则逶迤北奔。虽年届“古稀”，丰满大坝至今仍在正常运转。

　　丰满水电站位于吉林省吉林市东南24公里处，是目前东北电网最大的水电站，装机百万千瓦，库容百亿立方米，属国家电网公司（下称国家电网）旗下的东北电网有限公司（下称东北电网）所有。

　　作为中国第一座大型水电站，丰满电站在中国水电界影响深远，培养了大批水电界专业人士，堪称中国水电界的“黄埔军校”。

　　但不久以后，丰满电站尚在正常运转的大坝或许将被拆除，取而代之的是一座新建的大坝。

　　丰满大坝的重建之说源于其自身的安全隐患，这座伪满洲国时期由日本人主持修建的大坝，存在诸多设计和施工缺陷，一直带病运行，且已接近安全使用年限。

　　丰满大坝重建已由东北电网做出预可行性研究报告，通过专家组审评，并获得国家发改委批复同意开展前期工作，目前重建项目已进入环评预可行性研究阶段。

　　重建的各项筹备工作正在紧锣密鼓进行，但是否需要重建的争议却始终激烈。其中,坚决反对重建的,正是中国水电大坝安全的最高技术监管机构——国家电力监管委员会大坝安全监察中心（下称大坝中心）。

　　2010年5月31日，中国能源报发出报道《“中国水电之母”丰满大坝将重建》，称丰满大坝“‘病入膏肓’无奈重建”，“大坝的安全指标已不能满足国家的规范要求，对下游的生产生活安全产生了极大的威胁”。

　　该报道发出后，随即遭到大坝中心的质疑。6月18日，中国能源报刊出大坝中心撰文《丰满大坝非“病险坝”》，文中认为，丰满大坝主要技术指标基本满足现行规范要求，监测数据表明大坝目前运行稳定，通过维修，尚可运行相当长时间。“病入膏肓”，“大坝的安全指标已不能满足国家的规范要求”，“亟须重建”等说法，夸大了问题，与事实不符。

　　大坝所有者不惜巨金重建以“保障安全”，专司大坝安全的大坝中心却相反主张经济实用的维修方案，此种怪象,耐人寻味。一面是电力巨擘斥资近百亿元的魄力，一面是大坝安全国家技术监管部门的权威意见，丰满大坝是修是拆，到底计依何方？

　　而尚处正常运转的丰满大坝重建计划在争议中强势推进，反映出当前水电管理体制上存在的漏洞，亦折射出电力巨擘之强，国家监管之弱。

　　对于有八万余座各类水坝的中国，丰满大坝重建更可能带来“范例”效应。

　　大坝之“病”

　　丰满大坝始建于1937年，1943年3月第一台机组发电。从1946年开始，大坝历经一系列续建、改建，至1953年全部建成，至今运行67年，是目前中国运行时间最长的大型混凝土重力坝。

　　按照国际标准，大型混凝土重力坝的安全使用年限一般为70年－120年。67岁的丰满大坝，即将成为中国第一座接近安全使用年限的大坝。

　　丰满大坝虽然即将到龄，但根据国际经验，这样的大坝经过维修加固后，仍可以延长相当的使用年限，是否有必要拆除重建，关键在于其安全性问题能否得到解决。

　　由于丰满大坝的大部分坝体施工于日伪统治时期，受当时设计、施工以及建设管理水平的限制，其存在诸多先天缺陷，主要有四大问题：一是坝体上游和表面混凝土不满足抗渗、抗冻要求，特别是坝体的渗控缺陷，致使溢流面混凝土冻害日益严重，从而影响泄洪安全性；二是校核洪水工况下大坝防洪能力不足；三是坝体纵缝的存在，造成设计地震工况坝体内部产生拉应力；四是F67断层的存在使34号-36号坝段整体抗滑稳定性安全裕度不足（设计过程中，针对大坝系统的稳定临界点，设计一个超出这一临界点的值，使得大坝系统在更大一个工作范围内都能保持稳定状态，这个设计值超出临界点的部分就是安全裕度）。

　　因为上述原因，丰满电站多年来，一直对大坝持续修补，其中包括三次大规模的系统改造。通过努力，影响大坝的缺陷虽未得彻底解决，其安全运行状况却是无忧。

　　比如，丰满大坝建设时期并没有对混凝土提出抗渗和抗冻性要求，因此大坝在蓄水初期，渗漏十分严重，坝体最大渗漏量达每分钟16380升。经过三次补强加固后，坝体渗漏量基本维持在每分钟30升以下。

　　正因如此，在监管者看来，大坝亦远非病入膏肓。

　　过去的十余年，大坝中心组织专家对丰满大坝进行过两次例行定期安全检查。根据定检情况分析，大坝中心对丰满大坝的安全状况颇为“乐观”。

　　首次检查始于1995年5月，历时三年半，由14位国内权威专家参与，丰满大坝被定为“正常坝”。

　　2003年9月，丰满大坝的第二次定检开始，于2005年年底结束。经过十多家单位的13位专家论证分析，最终达成共识：丰满大坝在建基条件、坝体抗滑稳定、结构应力、近坝库岸稳定、设计洪水标准下的防洪能力方面都满足现行规范的要求。

　　但此次定检后的2007年，丰满大坝还是被评为“病坝”。大坝中心相关负责人解释，主要原因是在首次定检中，大坝中心对丰满大坝渗漏问题提出的处理要求没有得到业主的落实，尤其是溢流面混凝土冻胀开裂，溢流坝面破损程度比首次定检时加剧，渗漏冻胀引起下游坝面渗水面积扩大，可能影响泄洪安全，达到了评为“病坝”的标准。

　　按照大坝安全等级规定，大坝根据隐患严重程度不同，被分为“险坝”“病坝”“正常坝”三类。其中，“险坝”为有危险类型的坝，安全隐患最严重。“病坝”为带病运行的坝，需要维修加固。“正常坝”也可能有缺陷，只是这些缺陷近期对安全的影响轻微。同时，大坝安全等级具有时效性，“正常坝”只代表在今后的五年内可以安全运行；“病坝”代表在今后的三年内可以带病运行，但必须维修加固消除“病症”；“险坝”则必须限期除险，以确保大坝安全，然后实施永久除险加固措施恢复正常。

　　大坝中心认为，被评为“病坝”并不意味着丰满大坝状况十分危险。目前，丰满大坝在静载情况下，大坝的应力和抗滑稳定性基本能满足现行规范的要求，水库可以不降低正常蓄水位、设计洪水位和校核洪水位运行。按照标准，丰满大坝尚不到险坝需要应急处置的程度，更未到需要推倒重建的程度。

　　第二次定检被评为“病坝”后，大坝业主东北电网对整个溢流坝段渗漏进行维修，2008年汛前维修工程完成，形成了较好的坝体防渗帷幕。因此，丰满大坝被评为“病坝”的主因已经消除。

　　据东北电网内部人士透露，从维修后的状况来看，丰满水库事实上已经是运行良好的“正常坝”。

　　因为大坝安全定检为五年一次，在重建方案紧锣密鼓推进的同时，2010年5月，大坝中心启动丰满大坝第三次大坝安全定期检查。

　　参加对丰满大坝第三次定检的中国工程院院士谭靖夷告诉《财经》记者，从对大坝资料的分析和现状来看，它的运行状况是较好的。2007年-2008年，受东北电网委托，中国水电顾问集团华东勘测设计研究院对丰满大坝钻孔取混凝土样2700余米检测，结论显示，除局部混凝土质量较差外，大坝整体安全性较好。

　　谭靖夷认为，丰满大坝虽然存在一些先天性问题，但并没有达到必须拆除重建的地步，只要加强维护，还可以正常运转相当长时间。

　　事实上，业主对丰满大坝存在安全隐患的态度起初也颇为乐观。东北电网在2006年３月１日第二次定检期间曾发“东电电源［2006］96号”文，向大坝中心上报，丰满大坝第二次定检自评确定的安全等级为“正常坝”。同时通过种种途径希望能评为“正常坝”。

　　先入为主的论证会？

　　就在大坝中心组织专家对丰满大坝进行论证，出具维修加固意见时，大坝的所有者也正在设法为大坝“治病”。不同的是，他们最终选择的“治病”方法更为彻底：拆除旧坝，重建新坝。

　　早在2006年2月，国家电网便向国家发改委报送了《关于丰满发电厂水库大坝全面加固工程按基本建设程序开展前期工作的请示》（国家电网发展［2006］65号）。

　　2006年4月，国家发改委办公厅复函（发改办能源［2006］683号），同意对丰满大坝展开全面加固工程的前期准备，并确定了“彻底解决、不留后患、技术可行、经济合理”的原则。同时，复函还要求对大坝加固及重建等各种技术方案进行深入研究和充分论证，科学选择全面治理方案。

　　在丰满大坝被评为“病坝”以后，国家电网加强了对丰满大坝的全面治理，并委托水利部水利水电规划设计总院负责丰满大坝全面治理工程的预可行性研究设计。此后，由水利水电规划设计总院牵头，制定了五个丰满大坝全面治理方案，通过筛选，最终选择了“灌浆加固”和“下游重建”两个方案。

　　业主单位对“下游重建”方案情有独钟。按此方案，现有的丰满大坝将被拆除，另在原坝址下游约120米处新建一座碾压混凝土重力坝，并新建引水发电系统，建设总工期约为62个月。

　　华东水电勘测设计院承担了“灌浆加固”方案的预可行性研究。“灌浆加固”方案的设计投资为23亿元。与之相比，重建方案则投入巨大，2009年7月专家论证会上，重建预可行性研究报告称，重建工程总投资额为53.7亿元。2010年6月，《财经》记者获悉，重建方案投资额已增至88.5亿元。如果算上拆除原坝和电厂损失的约10亿元，总投资已经逼近100亿元。据东北电网内部人士透露：“100亿元还不是最终的，大坝建成的全部投资肯定还会超过这个数。”

　　按照常规，水利水电规划设计总院为丰满大坝全面治理工程的可行性研究和审查机构，其应组织专家论证会，并为国家发改委提供决策依据。但当2009年7月30日-31日丰满大坝全面治理方案论证会举行时,与会者却发现国家电网才是此次论证会的主办方。

　　论证会有著名水利专家潘家铮等13名专家参加，国家发改委、电监会、环保部等部门亦派员出席。

　　据参加此次会议的专家介绍,会议预先导向明确,论证会的领衔专家潘家铮本身就是国家电网高级顾问。

　　《财经》记者从与会专家处了解到，在论证会举行之前，业主单位即给准备参会的专家呈送《会议简单汇报》，表示重建是从根本上解决丰满大坝工程问题的最好方法，建议专家推荐“下游重建”方案。

　　而作为国家大坝安全技术监管部门，大坝中心虽然被邀请出席论证会，但是却没有人进入专家组，也未被安排发言。大坝中心将事先准备的发言稿《丰满大坝安全监管情况说明》在宾馆发送给与会专家，此举随即“引发业主的强烈反感”。

　　大坝中心的发言稿称，丰满大坝运行安全状况已明显改善，目前大坝能正常挡水运行，还不到需拆除重建的阶段。

　　国家发改委确定的“彻底解决、不留后患、技术可行、经济合理”原则最终成为专家组论证意见的重要依据。

　　经过一天的论证，2009年7月31日，专家组做出了符合国家电网思路的结论，一致赞同重建方案。专家组的论证意见认为，“灌浆加固”方案技术上可行，并具有投资少、工期短、对周边和下游供水基本无影响等优势，但不能完全满足国家发改委提出的“彻底解决、不留后患”的要求。“考虑丰满大坝的重要性，为了更好地保证公共安全，达到‘彻底解决、不留后患’的目的，选择重建方案是合适的。”

　　领衔论证的专家潘家铮亦承认，丰满大坝是“病坝”，但不是垂死的绝症，通过精心治疗和护理，还可以活相当长时间。潘家铮认为：对于“技术可行”，两方案都可行；对于“经济合理”，灌浆方案明显有利，可节省30多亿元。问题在于“彻底解决、不留隐患”上，两方案有区别；在工程的“现代化改造”上，两方案更有区别，重建方案在这方面确可称得上“完全满足”，而“灌浆方案”则有点差距，“有些问题有点说不清”。所以，方案的取舍实质上是：值不值得多花30亿元换取工程安全保证度的增加和现代化的改进？专家组给出的答案是肯定的。

　　重建动力

　　专家论证会结束后，国家电网随即印发了会议纪要，要求东北电网按照重建方案加快推进丰满大坝全面治理相关工作。此后，有关重建的环评、立项等各项工作随即展开。

　　2009年7月30日，国家电网副总经理栾军在丰满大坝治理方案论证会上发言，对决心重建的原因进行了阐述。栾军认为，丰满大坝存在的问题十分严重，“四五项存在的问题都是要命问题”。“实际上，大坝存在的问题，还要远比两个设计院所解释的问题要严重，就整个发电系统、地上部分，基本上已经到了寿命……”

　　而对于重建大坝所需的上百亿元资金，栾军认为并不是问题，他表示，“国家电网每年投资2600亿元，这两个方案造价，一个20多亿元，一个50多亿元（最初确定的重建投资额为53.7亿元），都在国家电网公司投资承受能力之内，二十几亿没有问题，五十几亿元也没有问题。五十几个亿的投资，如果五年建设周期，每年投资十几个亿，那么资本金就是两个多亿，我们完全有能力实施这种投资。”

　　既然丰满大坝经过加固修理后仍能继续使用，但国家电网为何仍愿花费近百亿元，力主大坝重建？对此，大坝中心一位不愿具名的负责人表示，不合理的管理体制是丰满大坝重建的真正动力。

　　按照中国目前的水电管理体制，国家发改委负责电价管理和水电站建设项目审批或核准。而在水电站建设项目中，新建项目和维修项目资金来源是两个渠道。对于新建项目来说，只要是通过了国家发改委审核的项目，虽然企业需要前期投入建设资金，但可享受经营期电价，以便收回成本。“经营期电价”是指根据政府预先规定的经营期内收益率水平和社会平均成本核定的电价。

　　以丰满电站为例，其老厂发电入网电价为每度0.27元，而其第三期增加的两台机组入网电价则实行经营期电价，每度为0.5元。虽然电价高了将近一倍，但通过配额入网，新增机组发出的电力并不愁没人要。

　　而大坝维修改造项目，则是企业通过自有的技改大修资金列支解决。一个普遍问题是，面对较大规模的大坝维修加固，企业自有大修技改资金往往不足，而投入大笔的大修资金，并不能带来直接的收益，因此，企业对投入自有资金治理大坝的动力不足。

　　以丰满大坝来说，如果采用全面维修方案，虽然投入相对较少，但仍然需要20多亿元。对于企业来说，电厂从发电收益中按比例提取的大修技改资金十分有限，难以承受如此规模的投资。

　　如果重建丰满大坝，虽然造价高达近百亿元，但因为属于新建项目，按规定，其建设资金可以通过经营期电价得到补偿。巨额投入最终可通过提高电价由消费者分担，同时还可获得一座新大坝。在这种情况下，重建丰满大坝，便成为现实的选择。

　　这种选择带来的后果也显而易见：可以继续运行的大坝遭到废弃；近百亿元国有资产投入；社会公众被动承担高电价。

　　事实上，像丰满大坝这样治理规模较大、投入超出企业技改能力的项目，提出的是一个新问题——哪些项目应由企业技改大修费用列支解决，哪些项目可通过政府基建程序解决，通过基建程序的项目是什么审批流程、如何核准，对此，政府尚没有一套规范、严格的管理制度。

　　大坝监管困局

　　在丰满大坝的治理过程中，作为中国大坝安全监管最高机构的电监会大坝中心，虽坚决反对重建方案，并通过各种方式力陈理由，但是他们的意见却被搁置。探究目前中国的电力行业监管体制，或许可以找到答案。

　　2003年3月，电监会正式成立，中编办明确，电力系统的水电站大坝安全监管职能划归电监会，电监会下设大坝安全监察中心，具体承担此职能。

　　按照电监会规定，大坝中心的两项常规工作分别是大坝安全注册和大坝定期安全检查。

　　其中，大坝的定期安全检查每五年开展一次，动态管理大坝安全状态和评定大坝安全等级。具体程序是，由大坝中心组织专家组开展定期检查，并形成检查报告；报告经大坝中心审查后，形成审查意见，评定大坝安全等级，并提出存在的问题和处理意见，上报电监会备案，同时向大坝主管单位转发电监会的批复意见、大坝中心的审查意见和下一步工作意见；此后，水电站大坝主管和运行单位应按照定检要求，对大坝存在的问题进行加固补强和更新改造。

　　但是电监会研究室副主任吴疆表示，大坝中心出具的定期检查审查意见、安全等级评定以及对问题的处理意见，只能对大坝主管单位起指导性作用，并不具强制性。

　　实际上，自成立以来，电监会处境尴尬，在强势的电力企业面前，其监管能力明显有限。一个直观的例子是，电监会全国编制只有500人。相比之下，电监会的监管对象堪称“巨无霸”。比如，国家电网的全国职工多达100多万人，电监会的办公场所甚至就设置在国家电网总部大楼内。

　　吴疆认为，政府对电力行业的监管弱势，一方面是向电力企业倾斜的行业政策所致，一方面是监管部门自身的专业性不够，无法实现有效监管。最终的后果是，电监会在电力监管的博弈中困难重重，实际上被“架空”。

　　大坝中心人士认为，从丰满大坝的重建来看，目前运行水电站大坝安全监督管理问题突出，就大坝的维修加固问题来说，电监会大坝中心负责行业安全监管——“看病”，发改委负责项目立项和核准——“治病”，然而两个部门相互不衔接；主管“看病”的部门，只能管“看病”，无法管“治病”。

　　丰满之忧

　　目前，中国拥有八万多座水坝，虽然其中绝大部分建于建国后，但随着时间的推移，满龄是无法回避的现实，丰满大坝作为中国首座即将到达安全使用年限的大型水坝，其最终的处置办法，对于中国目前拥有的八万余座水坝来说，或可提供经验与教训。

　　就目前来说，中国尚没有针对满龄大坝处置的经验，以及专门性法规。

　　惟一可做参考的是水利部2003年颁布的《水库降等与报废管理办法》，该办法第八条列明了水库报废条件：防洪、灌溉、供水、发电、养殖及旅游等效益基本丧失或者被其他工程替代，无进一步开发利用价值的；库容基本淤满，无经济有效措施恢复的；建库以来从未蓄水运用，无进一步开发利用价值的；遭遇洪水、地震等自然灾害或战争等不可抗力，工程严重毁坏，无恢复利用价值的；库区渗漏严重，功能基本丧失，加固处理技术上不可行或者经济上不合理的；病险严重，且除险加固技术上不可行或者经济上不合理，降等仍不能保证安全的；因其他原因需要报废的。

　　参照上述条款，丰满大坝并不符合报废标准。

　　同时，该《办法》只适用于水利部门主管的水库，对发电企业所有的大坝仅具有参考意义。

　　在2009年7月丰满水库全面治理方案论证会上，专家组的书面意见在认可重建方案后，专门提及“但这仅是个案，不具代表性”。尽管如此，大坝中心对此仍感担忧：随着运行时间延长，还会出现更多有类似缺陷的大坝。如果其他企业也按照丰满的先例拆除重建，不仅将对今后水电站大坝的安全管理造成混乱，而且会产生更庞大的资金投入。

　　大坝中心认为，对运行水电站大坝的废弃、拆除、重建，国家应实行严格的监管和项目核准。大坝中心透露，由丰满大坝的争议而起，电监会已开始着手制定水电大坝报废的相关标准。

　　资料

　　美国水坝退役制度

　　中国目前尚没有处置达到安全使用年限大坝的先例，而有着漫长筑坝历史的美国，其经验或可资殷鉴。

　　自19世纪末以来，美国兴建了许多水电站和大坝，今日拥有大坝8.5万座。随着大坝和其他配套设施的老化，大坝的维修和退役亦为困扰美国水电行业的难题。

　　为此，美国建立了规范严密的拆坝许可制。在美国，一个坝如果被列入拆除计划首先要取得拆坝许可证。拆坝许可证分别由联邦政府、州政府以及地方政府颁发，其根本目的是要保证被拆除坝的安全、近期或长期对河流及洪泛区带来的影响最小。

　　另外，美国土木工程师协会(ASCE)能源部水力发电专业委员会于1994年成立了一个专门工作委员会，于1997年7月编制了《大坝及水电设施退役导则》（下称《导则》）。《导则》正式出版前获得一个专门评审委员会的评审，《导则》编制的目的为：明确大坝退役评价所需要的数据，拆坝所要开展的工程、环境和经济评价的方法，比较大坝退役的具体技术方案，评估退役坝的投资与效益。

　　在美国，大坝安全是大坝退役评价要考虑的首要因素，其次包括经济、美学、鱼类、河流流量减少等，在经济方面要比较大坝继续运行或加固维护的费用。另外，社区生活对供水或娱乐设施的依赖情况，城市用水与灌溉的水权，生态需水要求，泥沙管理，防洪与水流调节效益等因素，也都被列入评价范围。

　　美国的拆坝非常慎重，审批程序严格，一些争议较大的水坝拆除决定必须由国会作出。美国最早拆坝的实例发生在1912年，截至2003年，美国共拆除了623座水坝。被拆除的水坝主要是位于支流上的小坝、老坝，服役期大多在70年－100年，坝高一般为10米以下。这些早期建设的水坝主要用于造纸、纺织、灌溉、供水等的小型水电站。而且这些工程多为经过长期的运行，已丧失了原设计的功能，许多工程已不适应现代化大工业生产的需要。从水坝安全管理的角度出发，考虑工程自身的安全和对下游带来的潜在危险以及加固费用高等原因，在做了详细的分析比较后选择了拆除方案。

　　值得一提的是，美国的大型水坝至今没有一座被拆除。美国联邦政府所属的大坝从修建时就考虑了各方面的要求，而且也做了长期运行的准备。

　　重要的是，美国的拆坝费用全部由企业自己承担。