台湾海上风电场的公私合伙模式-北极星风力发电网

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台湾海上风电场发展刚起步，相关风电场评估审查所需数据及经验均有限，加之海上风电场所需投资资金较庞大，以及风电需政府补贴，均使得公私合伙模式成为台湾海上风电场发展的必然方向。

公私合伙模式的类型

公私合伙(Public-Private Partnership)制度下的多种模式，提供了公私部门间不同风险分配模式。公部门虽然十分注重考虑经济利益及风险移转最大化，选择表面上风险转移最大化的公私合伙模式，但最终仍可能因私部门难以承担风险，而使风险仍回到公部门。

我们首先对公部门不同风险承担比例的公私合伙模式选项进行探讨。依据欧盟执委会(EU Commission)在2003年出版报告的分类，公私合伙依公部门责任由高至低依序可分为以下三类：

一、传统采购(可以转移公部门的设计兴建风险)。此模式下的所有权仍由公部门所有，且设计、兴建的责任都在公部门，在此模式下的私人参与包括服务契约、营运管理契约、租赁等三种形式。

二、BOT (可以转移公部门的营运、设计、兴建风险)。政府拥有风电厂所有权并且出资，有时民间亦会出资。

三、私人出资。运用私人资金，并转移公部门的设计、兴建、营运风险，或者，由私人拥有营运权及所有权，再或者，由公部门部分或全部出售股权或资产)。

不过，公私合伙制度模式并不严格，例如，BOT在欧盟的定义中为公部门所有、公部门融资，但许多由私人融资的公私合伙模式亦被视为BOT。

台湾海上风电鼓励政策下的公私合伙模式

依据台湾的可再生能源发展条例规定，再生能源由再生能源发展基金支付补贴，政府则向非可再生能源发电商，依其发电量收取一定比例基金，支付再生能源趸购电力，此外，台湾的海上风电发展方案中还加入了50%的建置成本先期融资(后续由收购电价中扣回)机制，这类似无息贷款等融资协助。

上述非可再生能源发电商会将支付可再生能源发电的成本，并转嫁至一般消费者。我们可以将台湾可再生能源发展条例中所形成的补贴机制，模拟为向一般消费者收取购买可再生能源的费用。由此角度看，在台湾的海上风电奖助体制下的私人投资，有些类似私人出资的BOO(Build-Own-Operate)模式。但从另一角度看，由于台湾的电力公司属公营事业，电费的调涨往往充满政治争议，因此台电公司实际上难以将购买可再生能源的成本转嫁给消费者，使得可再生能源的购买形同政府补贴购买而非消费者负担。就此而言，又类似第三类的私人出资大类下的DBFO模式，英国的公私合伙模式PFI(Private Finance Initiative)模式与此类似，即由英国政府向厂商购买公共服务，而非向消费者收费。

简言之，不论台湾现行海上风电的奖助机制可由不同的角度被视为BOO或DBFO模式，其公部门所承担风险均比传统采购模式及BOT模式低。而澎湖县政府发起的“澎湖能源科技公司”公私合营各持有股份模式下，公部门所承担的风险又较DBFO(或PFI)及BOT模式更高。重要的是，澎湖县政府选择了公私合营中较高公部门风险的公私合伙模式，应清楚理解澎湖县政府及地方居民投资人所承担的风险，并清楚评估风险，告知投资人、议会及县民相关风险，否则难免在未预期风险产生时产生争议。

澎湖风电公私合营案例分析

澎湖地区拥有丰富的风能资源，澎湖县政府认为风能带来的经济效益理应由地方居民优先分享。但由于台湾尚未有居民优先投资权的相关法律规范，无论由公营的台电公司或者采公私合伙的BOT模式，在台湾现行法制环境下，均无法通过收取权利金或地方政府向厂商开征能源税等方式，让地方居民分享海上风电的经济利益。因此，澎湖县政府主动发起成立了能源科技公司。

澎湖能源科技公司的主要股东分为四类：澎湖县政府、风电场地主及当地小区居民及乡市公所、技术厂商、一般投资者(澎湖县籍居民优先)。澎湖能源科技公司定位为民营公司，政府机构合计持股不超过49%。该公司采取“先陆域、后海域”的发展策略，逐年开发澎湖陆域125兆瓦及邻近海域200兆瓦的风电场。

澎湖县政府在台湾现行法制环境下欲借由创新的风电营运模式来确保地方政府及地方居民经济利益，这种创意与用心值得肯定。但此公私合营模式仍有许多值得探讨之处：风险评估是否充足?是否在公私合伙模式建构中适当反应了价值镶嵌?海上风电的发展对于澎湖的生态、文化遗址、人文是否有不利影响?是否具备充足的数据能据以适切评估?若无充分的数据与方法，所导致的风险是否适合澎湖此公私合营的风险分配模式?

也就是说，在澎湖能源科技公司这样的公私合伙模式中，其政策目标的愿景，和其所纳入的利益相关方，除了以经济利益纳入的土地所有者和风电场附近居民外，是否也应将非经济利益的文化、生态等利益相关方群体一并纳入?否则，日后将引发更多依循地方价值的争议与风险，这值得进一步思考。

风险分配合理化与“公共价值镶嵌”

依据欧盟马斯垂克标准(Maastricht Criteria)，欧盟各国必须推行“财源多元化”政策，应运而生的公私合伙制度的核心为风险移转，但风险移转的原则为风险转移合理化，而非最大化。在公私合伙制度中，并非政府将风险尽量移转给私部门便是最佳的风险分配。事实上，以英国对于公私合伙的实践显示，公私合伙长期而言是否节省经费，是否真正转移了风险，是相当具争议的，因为许多参与公私合伙的私有企业即使破产后，其风险最终仍由公部门承担，由公部门收拾烂摊子。因此，公私合伙模式的选择应考虑公部门与私部门共同促进公共利益的“价值镶嵌”层面，而非仅由利益取向去思考公部门的风险极小化，当政府要藉助私部门力量来发展离岸风电的同时，也应肩负起公部门的责任，以降低私部门所承担的风险。

欧盟报告指出：公私合伙制度可能的风险类型包括：(1)收入风险;(2)兴建风险;(3)外汇风险(若资金来自海外);(4)管制/契约风险(法令不完备或双方违约);(5)政治风险(政治风险评等会显现在筹资成本上，公众对于增收费的反对往往导致政治风险);(6)环境/考古风险;(7)潜在瑕疵风险;(8)公众接受度风险;(9)永续性风险(须引入公众监督与参与);(10)隐性保护主义。这些风险都需要在公私合伙模式建构中充份地搜集资料，并加以评估，才能据以判断适当风险的分配模式，反之许多公私合伙模式往往因为缺乏充分风险评估，导致过度乐观的获利预期，终致无以为继。

此外，美国的Urban Land Institute在针对公私合伙制度的分析报告中指出：追求利润的团体、政府、利益相关方、非营利机构是公私合伙制度的四个基础，这四个主体之间在方案执行前、执行中、执行后的充分沟通、共识凝聚，是确保公私合伙模式运作成功的要素。这四个主体，各有其优势，也各有其限制，唯有皆能充分参与并认同共同愿景，方能降低公众接受度不足的风险，避免因行政权更替下的政策方向转变所造成的风险。

风险分配的类型划分，可帮助公私部门界定双方所应承担的风险，选择合适的合伙模式，并避免公私竞相规避风险，如此，公私合伙模式才更可能得以成功运作。

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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