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近日,国家档案局、水利部和国家能源局联合印发了《水利水电工程移民档案管理办法》(以下简称“办法”)的通知,作为反映移民工作过程的重要凭证和移民工作的重要组成部分,此办法的出台意在解决长期以来我国水电移民档案管理工作缺乏统一规章制度的问题。不久前的3月6日,水利部还印发了《大中型水利水电移民安置验收管理暂行办法》。
对于今年针对水电移民问题连续出台管理办法,一位业内人士对记者表示:“这可以从两个方面来解读,一方面是国家积极发展水电的信号,另一方面是优化发展水电的态度。众所周知,我国目前水电开发最棘手的就是移民和环境问题。”
移民问题难解
我国水电补偿的政策和标准主要依据的是《土地管理法》和《移民条例》。然而,随着我国水电开发不断提速、项目规模逐渐提升的同时是移民问题的凸显。2004年国土资源部出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》;2006年,国务院发布了新的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(以下简称“新条例”)取代1991年的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》,将原先可以边建设边解决移民问题的方式改为在项目可研阶段就要完成的工作,移民安置工作的程序和相关规定得到进一步明晰;2010年国土资源部又出台了《关于进一步做好征地管理工作的通知》。
然而,2011年3月底围绕向家坝水电项目的“绥江3·25事件”又将水电移民中的问题暴露了出来。“标准不一致是一个主要方面”在谈到移民问题时,中国水电工程顾问集团公司副总工程师钱钢粮对本报记者说,“新、旧标准存在不一致,各个地方也有不同,甚至上下游的情况都有不同。这很容易引发质疑、造成矛盾。”
此外,根据2006年新条例中的规定,“按照移民安置实施进度将征地补偿和移民安置资金支付给与其签订移民安置协议的地方人民政府”。资金并不直接交给移民,一方面使得问题变得复杂,另一方面也造成一些地方出现克扣移民款项的情况。虽然新条例将土地补偿费和安置补助费从该耕地被征收前三年平均年产值的10倍提升到了16倍,依然有不满安置标准的声音。这背后是当地政府、业主和移民三方之间复杂的利益博弈。
档案管理开了个好头
在此次移民档案管理办法出台前,我国一直缺乏相关事宜的统一规章制度。办法的出台有助于规范管理、支撑监督、维护各方合法权益以及保障移民工作顺利进行。“这可以说开了个好头”金沙江流域的一位项目负责人对本报记者说:“水电移民问题非常复杂,虽然不是一个档案管理办法就能解决,但毕竟开始做比不做强。”
这位负责人感慨道:“移民涉及到中央、地方、企业和移民,移民中间又有不同层次和诉求。就以移民来说,搬迁对他们来说意味着离开熟悉的环境、失去已有的各种社会关系,到了新的地方也会面临各种新问题,牺牲确实非常大。但另一方面,也有移民‘坐地起价’的情况,比如阿海水电站的一些移民,他们逐月发放的补偿金加起来要比原先每年的收入高,但总是不满意,不断要提价。”
从总的趋势看, 我国的水电项目建设会不断向有利于移民的方向倾斜、会更加关注民生问题。相对以前一个行政命令“你搬也得搬不搬也得搬”的强硬做法,现在会更多照顾到移民的诉求。该负责人表示,未来应进一步让移民分享到水电建设的成果。
中国移民研究中心主任施国庆也曾提出过“投资型移民”的观点,即移民通过土地和其他资源入股水电站的方式来获得利润分红。但由于移民的复杂性,涉及多方利益开展起来并不容易,需要一个长期的摸索和改进过程。
关注后续发展,完善法制建设
如何做好水电移民工作的问题,采访中上述负责人认为需要做好“搬出来、稳下来和后续发展三个方面”,“让移民搬出来是第一步,然后是如何让他们在新的生活地稳定下来,进而是后续的发展能力。很多移民虽然搬出来了,但没法适应新的生活环境又要往回搬,这种情况在三峡移民中也出现过。”
因此,关注后续发展、做好后续发展是未来移民问题能否长治久安的一个关键。有些地方只关注短期行为不重视长期扶持,必然会遗留很多问题和不稳定因素。所以,移民政策要平衡,既要因地制宜不搞一刀切,又应该有统一的口径和尺度,同时兼顾到短期和长期行为。此外,还要进一步完善法制建设。目前水电项目建设中有很多方面覆盖不到而且在执行力上反而没有行政手段有效,这都是法制不健全的表现,也是今后很长一段时间里我们需不断完善的方面,上述负责人表示。
今年1月份至今,我国陆续核准了大渡河、金沙江流域的多个大中型水电项目。随着水电开发又一次扬帆起航之际,移民问题能否解决好将成为未来衡量我国水电综合实力的一个重要标准。
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