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各区、县人民政府,市政府各委、办、局,各有关单位:
为贯彻落实国家“十二五”规划纲要中关于逐步建立国内碳排放交易市场的要求,推动运用市场机制以较低成本实现本市节能低碳发展目标,促进本市“创新驱动、转型发展”,根据国务院印发的《“十二五”控制温室气体排放工作方案》以及《国家发展改革委办公厅关于开展碳排放权交易试点工作的通知》的要求,现就本市开展碳排放交易试点工作(以下简称“试点工作”)提出以下实施意见:
一、指导思想和基本原则
(一)指导思想
建立政府指导下的市场化碳排放交易机制,引导企业实现较低成本的主动减排,推动本市碳排放强度的持续下降和节能低碳发展目标的实现,促进本市“碳服务”关联产业的发展和专业人才队伍、机构能力建设,为本市进一步发展创新型碳金融市场、建设全国性碳排放交易市场和交易平台、推动“四个中心”建设进行探索和实践。
(二)基本原则
一是政府指导,市场运作。加强政府对试点工作的总体部署和对试点中出现的新情况、新问题的统筹协调,充分发挥市场机制作用,有效降低区域减排成本。
二是控制强度,相对减排。以降低碳排放强度为目标,在推动企业转型发展的基础上,合理确定企业排放配额,促进企业碳减排目标的实现。
三是聚焦重点,区别对待。以碳排放规模大、强度高或增长快的行业为重点,对鼓励行业与非鼓励行业、现有企业和新增企业区别对待。
二、主要目标
建立本市重点碳排放企业碳排放报告和核查制度、企业碳排放配额分配制度,建立碳排放登记注册、交易和监管等基础支撑体系。到2015年,初步建成具有一定兼容性、开放性和示范效应的区域碳排放交易市场,为碳排放交易的全面推行和全国碳交易市场的建设先试先行。
三、主要安排
(一)试点范围
本市行政区域内钢铁、石化、化工、有色、电力、建材、纺织、造纸、橡胶、化纤等工业行业2010年—2011年中任何一年二氧化碳排放量两万吨及以上(包括直接排放和间接排放,下同)的重点排放企业,以及航空、港口、机场、铁路、商业、宾馆、金融等非工业行业2010年—2011年中任何一年二氧化碳排放量一万吨及以上的重点排放企业,应当纳入试点范围(这些企业以下简称“试点企业”)。试点企业应按规定实行碳排放报告制度,获得碳排放配额并进行管理,接受碳排放核查并按规定履行碳排放控制责任。
目前及2012年-2015年中二氧化碳年排放量一万吨及以上的其他企业,在试点期间实行碳排放报告制度(这些企业以下简称“报告企业”),为下一阶段扩大试点范围做好准备。
试点期间,可根据实际情况,在本市重点用能和排放企业范围内适当扩大试点范围。
(二)试点时间
2013年至2015年。
(三)交易参与方
交易参与方以试点企业为主,符合条件的其他主体也可参与交易。研究并适时引入投资机构参与交易。
(四)交易标的
以二氧化碳排放配额为主,经国家或本市核证的基于项目的温室气体减排量为补充。积极探索碳排放交易相关产品创新。
(五)配额分配
原则上,基于2009年-2011年试点企业二氧化碳排放水平,兼顾行业发展阶段,适度考虑合理增长和企业先期节能减排行动,按各行业配额分配方法,一次性分配试点企业2013年-2015年各年度碳排放配额。对部分有条件的行业,按行业基准线法则进行配额分配。试点期间,碳排放初始配额实行免费发放。适时推行拍卖等有偿方式。
(六)登记注册
建立登记注册系统,对碳排放配额的发放、持有、转移、注销等实行统一登记管理。
(七)交易及履约
碳排放配额交易在本市交易平台上进行。试点企业通过交易平台购买或出售持有的配额,并在每年度规定时间内,上缴与上一年度实际碳排放量相当的配额,履行碳排放控制责任。试点期间,试点企业碳排放配额不可预借,可跨年度储存使用。
(八)碳排放报告和第三方核查
建立企业碳排放监测、报告和第三方核查制度。试点企业与报告企业应于规定时间内提交上一年度企业碳排放报告;第三方核查机构对试点企业提交的碳排放报告进行核查。
(九)交易平台
依托上海环境能源交易所,建立本市碳排放交易平台,建设交易系统,组织开展交易。
(十)监督管理
建立碳排放交易监管体系,明确监管责任,对交易参与方、第三方核查机构、交易平台等进行监督管理。
四、主要任务
(一)制定本市碳排放试点交易管理办法。明确碳排放交易市场体系规则,规范、有效地推进各项试点工作。同时,开展相关地方立法前期研究。
(二)确定企业名单。在本实施意见所确定的试点范围基础上,明确试点企业和报告企业名单,组织开展碳排放交易试点各项工作。
(三)制定核算方法,科学核定企业碳排放。根据本市的实际情况,制定企业碳排放核算指南,并针对试点企业所属行业特点,界定行业碳排放报告边界和核算方法,开展企业碳排放初始盘查。
(四)制定分配方法,开展配额分配。根据本市节能减排工作要求和碳强度下降目标,测算并确定试点企业碳排放控制目标。研究制定分行业配额分配方法,对试点企业进行配额分配。
(五)建设登记注册系统。建设登记注册系统,对碳排放配额进行统一管理;明确登记注册系统管理职责,加强系统的运行、维护、管理。
(六)建设培育交易平台。研究制定交易相关各项规则,明确交易平台工作职责;建设交易系统,完善交易平台各项功能;支持交易平台做大做强,为建设全国性交易平台做好准备。
(七)培育市场,适度调控。政府可持有部分配额,用于市场调控,适度引入补充机制、退出机制等手段,促进减排成本合理下降,引导碳排放交易市场良性发展,促进相关金融、服务产业的形成。
(八)构建碳排放交易基础管理制度。建立企业年度碳排放报告制度,明确企业碳排放报告规则等;建立第三方核查制度,完善核查机构管理体系等;建立相关监管体系,加强对试点各参与方的监管。
五、工作进度
(一)2012年,完成各项试点前期准备工作和基础支撑体系建设。包括科学设定试点碳排放总量控制目标,确定试点企业名单、配额分配方法和企业碳排放核算指南,完成试点企业碳排放初始盘查和配额分配;建立配额登记注册系统和交易结算系统;制定和颁布相关试点规范性文件;明确监管措施和监管职责。
(二)2013年-2015年,启动并正式开展试点交易,维护并确保交易体系的正常运行。试点企业在本市交易平台上开展场内交易,政府相关管理部门加强对交易体系运行情况的适时跟踪分析、评价和完善。
2015年以后,对试点工作进行整体分析评估,根据国家统一部署推进碳排放交易工作。
六、保障措施
(一)加强组织领导。成立市碳排放交易试点工作领导小组,负责试点工作的总体指导和协调。由分管市领导任组长,市发展改革委、市经济信息化委、市商务委、市财政局、市建设交通委、市国资委、市统计局、市旅游局、市交通港口局、市质量技监局、市政府法制办、市金融办等部门相关负责人为成员。
领导小组下设办公室,设在市发展改革委,具体负责试点工作推进落实,依托相关专业机构负责试点日常工作,落实各项试点任务。市发展改革委负责人担任办公室主任。
组建本市碳排放交易专家委员会,邀请国内及本市低碳和应对气候变化等领域及相关行业专家组成,提供专业指导、技术支持和决策咨询。
市发展改革委及各相关部门要加强协调,根据各自职责分工,做好试点相关工作(部门和单位具体分工附后)。
(二)强化企业责任。试点企业要明确相关责任人,落实责任部门,配备相应人员,加强本企业碳排放相关的监测、计量、统计体系建设;主动、及时、真实提交本企业碳排放数据,配合做好企业盘查和核查等工作;遵守各项交易制度,积极参与交易试点,履行碳排放控制责任。报告企业要加强本企业碳排放报告基础工作,按照企业碳排放报告制度要求履行报告义务。
(三)研究建立相关激励与约束机制。研究相关财政和金融等支持政策,制定相关行政、经济、法律等措施,鼓励试点企业和相关机构积极参与碳排放交易,规范交易参与方的交易活动,约束试点企业的碳排放行为。
(四)加大资金支持力度。安排市级财政资金,支持企业碳排放监测报告能力和开展碳排放交易相关能力建设,支持试点政策及制度研究、试点方案设计、开展碳排放初始盘查和第三方核查,支持建立温室气体排放统计监测体系,支持登记注册系统、交易平台等基础支撑体系的建设和运行。
(五)加强能力建设。加强试点企业和相关机构的专业人才队伍建设。组织开展培训,全面提高试点企业碳排放监测报告和管理能力、第三方机构核查能力、交易平台运行能力和管理机构监管能力等。加强与国际国内相关机构的合作交流。支持碳排放交易相关机构的发展。
(六)加强舆论宣传。加强对试点工作重要意义和政策措施的宣传,增强试点企业社会责任意识,为本市开展试点工作营造良好的氛围。
上海市人民政府
二○一二年七月三日
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