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原标题:解密原子能立法困局
原子能基本法因何悬而未决?无法可依与政出多门,变相膨胀的自由裁量权,正动摇行业稳定前进的基石。
2012年10月,国务院讨论并通过了《核电安全规划(2011-2020年)》和《核电中长期发展规划(2011-2020年)》,这意味着自去年“3•11”日本福岛核事故后,暂停了近20个月之久的中国核电项目终于进入实质性全面重启阶段。一系列规划的出台为未来五至十年中国核能政策的发展指明了道路,对当前和今后一个时期的核电建设作出部署。随着大规模核电站建设的重振,规范和调整核能活动领域各种错综复杂的关系,加快制定一部原子能基本法显得尤为迫切。
“无法”的困窘
早在上世纪80年代,我国就已经成为国际原子能机构的成员国,并先后批准加入了《国际原子能机构规约》、《不扩散核武器公约》、《核安全公约》等8项原子能领域的国际公约。如今,不仅国内核电项目大量上马,核技术也广泛渗透到工业、农业、医疗卫生、公共安全等诸多领域,可以说我国的核技术已经处于世界的前列。然而,与此极不匹配的是政府在监管核安全方面的基本法律《原子能法》却长期缺位。
近30多年来,核基本法的缺失使得我国在国际条约中做出的承诺全部停留在政府行政管理层面。这不但与我国核大国地位不相称,而且与实际履行上述国家公约的要求也相去甚远。在国际交往中,国际原子能机构、国外核管理机构官员和专家对我国原子能法缺位的现象十分不解,纷纷质疑为何一个在行业发展之初就应该有的一部基本法却长期缺失。时至今日,我国在每年一次的向国际原子能机构递交的《核安全公约》履约报告中,关于原子能法状况的表述仍是“正在制定中”。
目前,我国有关核能的法律法规为一法九规,即《放射性污染防治法》以及《民用核设施安全监督管理条例》、《放射事故管理条例》、《放射性同位素与射线装置安全许可管理办法》等9部行政法规。
关于核能安全规定、管理条例细则、技术性标准等具体问题都是以部门规章的形式规定的,而更多的管理规则体现在指导文件、参考文件甚至是行业规章中。整体看,这些规定法律位阶、法律效力均很低,并且往往是就某一方面急需的管理内容临时制定的。仅有的一部法律《放射性污染防治法》并非核工业的统一、专门基本法,已经颁行的几部行政法规更是头痛医头,脚痛医脚,没有建立完整、规范、系统的原子能法律体系。
法律渊源位阶普遍较低,一方面降低了执法权威性,监管部门在具体工作中时常遭到或明或暗的抵触,势必影响监管效果;另一方面降低了执法严肃性,变相增大政府和监管部门在审批或监管中的自由裁量权。没有统一的原子能基本法体系的支撑,也难以保障核电可持续、均衡稳定发展。
在一定意义上讲,核安全法律制度与核安全技术同样重要。核安全法律制度包括比常规工业更高的安全和技术标准,即严格的质量管理和监督体系、资格认定与准入制度,突发事件的预防与及时有效的应对机制和应急预案等。没有法律的强制规范和统一标准,一旦出现核事故或是技术失败,就会迅速地改变政策支持方向以及舆论导向,影响核电的健康发展乃至社会的持续发展。
政出多门
1984年国务院机构改革,根据李鹏副总理的批示,由国家科委牵头(实际由国家核安全局负责),会同能源、机械、水电、环保、卫生、公安、劳动等部门成立了包括原核工业部在内的原子能立法领导小组和起草小组,首次启动起草《原子能法》立法工作。由于牵扯部门众多,涉及面广泛,部门之间意见分歧巨大,无法就核心内容达成共识。同时受困于国家核安全局有限的影响力和协调力,立法工作举步维艰,在几年后被迫搁浅。
1995年全国人大常委会将《原子能法》列入计划审议的第一类立法项目,由国家科委牵头组织起草,并于同年5月将法律草案提请国务院审议,但终因1998年国务院行政管理体制的改变而再次被搁置。
1999年国务院机构改革,决定成立国防科工委。作为核工业的主管部门,其承担起主持《原子能法》起草研究工作。经过整合部分专家意见,于2006年2月提出征求意见稿,并向最高人民法院、外交部、国土资源部、环保总局以及中核集团等29个部门和企事业单位征求意见,并在当年完成了法律文本的起草和征求意见工作。
2008年国务院机构改革后,核工业的主管部门变更为工信部。2009年,工信部委托中国核能行业协会开展原子能立法的研究工作,该项立法工作第四次启动。其在广泛研究和征求各方面专家意见的基础上,修改提出了2010年6月的征求意见稿。2011年1月31日,国务院办公厅在《2011年立法工作计划》中将该法列为需要积极研究论证的有关推进节能减排、建设资源节约型环境友好型社会的重要项目之一。
然而,我国现行行政管理体系中,由于对核工业的行政管理涉及的面太广,诸多监管职能很难由一个部门来完成。即便是经过多次政府机构改革,在2008年后国务院下设的各大部委中,与核工业产业直接相关的部门仍多达10余个。
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