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电力工业是我国能源综合体系的重要组成部分,是重要的国民经济基础产业,是资金、技术高度密集的生产行业,其中的电网环节具有自然垄断属性。
建国以来,我国沿袭前苏联管理体制,从国家层面对电力工业实行统一规划、建设、运行和管理。改革开放以后,电力工业逐步实施了市场化改革,1984年推行“集资办电”政策,1996年组建国家电力公司实现“政企分离”,2002年印发国发5号文件明确电力改革总体方案并加以推进。
伴随着电力市场化改革的不断深化,电力行业参与主体逐渐多元化,电力工业管理面临越来越复杂的局面,电力统一规划有逐步削弱的趋势,产生了一些负面作用,已经影响到电力工业持续健康发展。
一、当前电力规划管理存在的问题
(一)统一规划缺失,电力无序发展
近年来,电力工业快速发展,但电力统一规划制度缺失,主管部门重微观、轻宏观,重项目审批、轻规划研究,甚至抛开电力规划随意进行项目审批,突出表现在目前“十二五”已经过去两年多,但电力“十二五”规划仍没有确定。与此同时,受主管部门内部机构设置不尽合理、部门内部或上下级部门之间衔接不顺畅等因素影响,电力综合规划与水电、煤电、新能源发电、电网等专项规划之间,国家规划与省级规划之间,电力规划与国土、环保、水利规划之间,电力发展规划与经济、财政、价格等政策之间存在较为严重的不统筹、不协调现象。
电力统一规划的缺失、滞后及不协调问题,在很大程度上加剧了电力项目盲目审批、无序建设,并造成了不利的后果。2002年以来,发电企业在中东部地区大量投资新建煤电项目,但铁路运输和煤炭供应等并没有协调匹配,使得地区性的煤电运紧张局面反复出现;“十一五”以来,我国风电快速扩张,由于没有新能源发电与电力工业协调统一规划为指导,部分地区风电装机规模大大超出系统合理消纳能力,弃风现象大量出现,严重影响了风电项目效益和风电产业的健康发展。
(二)规划工作流程不完善,滚动修编机制不健全
电力规划的编制、发布、滚动修订缺乏规范透明的管理机制。规划编制和发布的流程不规范,主管部门研究制定规划过程中没有动员电力企业和单位的广泛参与,相关部门和上下级管理机关之间也没有进行充分沟通,没有广泛征求专家和社会各界的意见,国家“十五”、“十一五”电力规划均未形成规范的、正式发布的规划稿。同时,滚动修编的机制也不健全,一、两年后由于边界条件变化很大,规划随即失去了指导意义。
(三)规划研究支撑力量不足,规划研究深度不足
电力规划研究体系不健全,政府编制电力规划缺乏专业性的常设机构给予技术支撑。近年来完成的电力规划内容相对简化,既缺乏对多种规划方案择优选择的论证,也缺乏与能源、交通、环保、价格等相关行业规划及政策措施的相互协调,规划研究工作的系统性、广泛性、民主性不足,科学性不强,影响规划的落实和电力工业的健康发展。
(四)规划对项目审批的指导作用有待加强
规划过于宏观,随意性大,项目前期工作开展缺乏规划指导,电力项目良性开发秩序和市场运行机制未能建立,公平公开市场竞争难以实施,企业跑马圈地现象普遍,迫切需要建立完善规划与项目审批的一体化管理机制,加强规划对项目审批的指导,提高规划权威性,确保规划的科学有效落实。
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