中国节能减排保卫战：需要用制度保护

节能减排保卫战

11月11日，华沙联合国气候大会开幕，此时距中国政府在哥本哈根气候大会上承诺的节能减排任务已过四年，国内的“十二五”节能减排进程也已过半。

棋至中盘，中国节能减排成绩并不如人意。尽管污染物排放和单位GDP能耗逐年下降，但比照既定目标仍然滞后，后半段的任务更加艰巨。

2013年春天覆盖全国130万平方公里、波及6亿人口的大雾霾，犹令公众无法对成绩单满意。直到目前，北京还不时沦为“雾都”。

节能减排，俨然已经成为公众检验政府公信力的一把标尺。各级政府为此已使出深身解数，包括重现“十一五”末的突击限电。是管得不够还是管得不当？值得深思。

比起节能减排的量化目标，十八届三中全会的全面深化改革部署着眼更为长远、更为根本，要求“加快生态文明制度建设”。这对节能减排的“十二五”保卫战，既提出了新要求，也提供了新动力。

如何兼顾眼前与长远，走出患得患失，如何标本兼治，建设美丽中国，我们需要的不仅是拭目以待，更需要共同参与。

政府如何出手

中国的生态脆弱、资源短缺、环境容量有限，节能减排对于社会公平、经济效率和生态安全十分重要。节能减排需要用制度保护。关键要正确处理政府与市场的关系，政府严格界定节能减排的制度边界，让要素自由流动、平等交换，提高节能减排效率。

能源和大气环境资源均是自然资源资产，化石能源是不可再生资源，大气环境的自净能力是可量化的环境容量资产。社会经济的可持续发展必须要保障能源的安全供给，廉价、具有环境负外部性的化石能源的开采利用，具有重要的公共资源和战略资源属性。

美国在1990年起实行的二氧化硫总量控制，和京都议定书规定的发达国家二氧化碳排放的总量限额，就是大气环境资源资产化的实例。

可见，节能减排是国家自然资产管理的重要内容，有些产权可以确权登记到自然法人，例如土地和水资源使用，有些则为全民所有，例如大气环境容量。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可以侵犯。这就要求实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，用制度严格界定节能减排空间，保障能源和生态安全。

“严”定边界要求政府不可缺位，制定和实施节能减排的战略、规划、政策和标准等，加强市场监管和环境保护责任。能源安全和环境健康也意味着政府需要划定节能减排的“红线”。

1971年，中国能源消费总量只有3.91亿吨标油，为美国总量的25%；2011年，达到26.13亿吨，超过美国总量的15.2%。化石能源的开采会破坏地下水系，使用会燃烧排放大量污染物，化石能源消耗量、污染物排放量、排放标准等与能源安全和环境承载力相适应的数量和速度，就是节能减排的“红线”。

二氧化碳、二氧化硫和大气微颗粒物排放量也是经济资产，需要让市场在配置节能量、碳排放权、硫氮排污权、微颗粒物排放权等资源中起决定性作用，保障稀缺环境资源的高效利用。政府要做的是，制定化石能源消耗总量或节能减排额度或标准，政府不需要在微观层面规定哪家企业的消耗量或排放量，只需监管执行。

企业有新技术产生节能盈余，可以在市场上出售；企业达不到节能要求，可以在市场上购买节能额度。对于污染控制，企业可以自己内部治理，也可以外包给专业环保公司治理。企业选择何种方式来实现节能目标，政府没有必要也不应该干预市场、干预企业行为。

对于高耗能高排放产品，如果企业能够满足排放标准，并不需要政府来判定哪家企业是“产能过剩”或“落后产能”，应该让他们在市场竞争中优胜劣汰，政府应该依法而不应该行政命令“关、停、并、转”。

市场对资源配置的决定性作用，不仅仅是表现在生产层面，而且也体现在消费层面。以体现资源消费累进税的“阶梯电价”为例，如果增量消费的电价超过1元/度，高出了风电、太阳光伏发电的电价，消费者就会倾向去购买风电或是光电，甚至在自家房屋上建光伏发电装置供电，而不需要政府去下令或者摊派。

节能减排需要政府有所作为，但不是乱作为；需要让市场发挥作用，但不是不作为。例如，节能减排的目标、标准、政策要切合实际，过高过低都会影响节能减排的实效，和经济发展、民生保障。

地方保护落后产能、技术，损害、侵占的是他人的环境资产、公共环境资产，实际上是违法行为。对于超标排放不监管、不执法，或监管不力、执法不严，属行政不作为、政府失职，需要承担法律责任。

节能减排关乎可持续发展，具有公共资源属性，企业为自我利益最大化而忽略外部成本，往往产生市场失灵，必须要有政府代表社会或公众加以修正。因此，节能减排必需要处理好政府和市场的关系，政府要在制度制定、监管执法上不缺位不越位，不干预市场和企业微观决策，让市场活力得到充分体现，使得节能减排得以效率实现。

高技术“困难户”

限电，又见限电。为突击完成节能减排指标，地方政府在“十一五”期末采取的“拉闸限电”，在“十二五”中期再次上演。

位于宁波大榭开发区的万华化学(宁波)氯碱有限公司副总经理宋科告诉记者，已经接到了电力部门的检修通知，11月25日开始为期一个月的停产检修。

对于宁波市而言，限电可能是目前无奈之下最为行之有效的“节能”举措。该市日前“荣登”节能目标完成情况预警表，为级别最高的一级预警。2013年1月-9月，全市单位GDP能耗同比仅下降0.7%，与全年下降3.6%目标差距相去甚远，这让宁波市政府绷紧了神经。

11月6日，宁波市政府下发紧急通知，摸底停产检修企业，鼓励市场形势“不理想”的企业停产、减产，对不锈钢熔炼、氯碱和水泥等高耗能企业，将在11月-12月停产让电15天，炼油化工、钢铁等重点用能行业，进一步落实减产、停产的针对性限电措施。

以另一个尺度观察，宁波市的节能水平其实位居全国前列。

宁波市经信委节能与综合利用处处长童鸿根告诉记者，从2012年的数据来看，宁波市单位GDP能耗和工业单位增加值能耗，均低于全国平均水平20%以上。

但这并不能保证宁波市完成降耗指标。“十二五”的前三年，仅2012年完成节能目标，由于无法有效解决经济发展与节能减排之间的矛盾，宁波市的节能减排陷入了“靠天吃饭”的尴尬局面：经济回暖用能激增，指标难以完成，反之则达标。

2011年，受“十一五”末冲刺节能减排，许多原本该上马的高耗能项目拖至当年，导致“十二五”开局之年的降耗指标未能达标。

2012年，宁波市单位GDP能耗下降6%，超额完成当年的目标，与之相对应的是当年宁波市经济下滑，工业增加值下降7%。

2013年，宁波市经济形势回暖，1-9月规模以上企业累计完成工业增加值同比增长8.0%，综合能耗大增7.6%。

“高耗能项目的投产和今夏持续高温天气，是节能目标难以完成的主要因素。”宁波市经信委副主任叶春华说。

中国政府在制定出GDP单位降耗指标后，逐级分解下放到地方政府，遵循“东高西低”的原则：东部的降耗指标一般高于西部欠发达地区。考虑到宁波市高能耗产业集中的情况，浙江省特别允许宁波市在“十二五”节能减排方案中，剔除镇海炼化乙烯项目、宁波钢铁等项目的新增能耗。

即便如此，宁波市2013年仍然难以完成降耗指标。

放眼全国，和宁波一样难以完成今年节能指标的地区不在少数。据国家发改委数据显示，前三个季度除海南、宁夏、新疆和青海这四个红色一级预警的常客外，达到橙色二级预警省份由上半年的3个增长为目前的8个。

降耗指标完不成的地方多数属于高耗能行业集中之地。叶春华认为，节能减排政策应该根据各地区产业布局特点给予更加弹性的政策。

2013年1-5月，西部地区规模以上工业能源消费同比增长6.58%，大大高于东部地区的2.3%和中部地区的0.63%，“如果继续上重化工项目，节能减排任务势必难以完成，但不抓住产业西移的机会，GDP增长又有问题”。西部某省经信委人士说。

一位接近浙江省政府的人士告诉记者，目前浙江省的单位能源产出水平位居全国前列，仅次于北京市和广东省，在此基础上要持续大幅节能降耗，需要有重大的技术突破。

宁波市现行产业转型升级路线图中，囊括了新材料、新能源、新装备、信息技术等战略新兴产业，但叶春华称，新兴产业不一定适合在所有地区上马。“政府导向指向新兴产业，但不意味着短时期内就能做大做强，所以在相当长的一段时间里，我们面对的矛盾仍然突出。”叶春华说。