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历经多次延期,到今年10月北京汛期结束时,以中线工程输水抵达北京为标志,延宕十余载的南水北调一期东、中两线主体建设工程,即将正式竣工。
“调水应是最后手段”——专访中国工程院院士王浩
这项迄今为止全球规模最大、建设期可能延绵半个世纪的水资源利用工程,一直面临“调得来、用不好”,“大调水、大浪费”的质疑。
工程动工前,时任水利部部长的汪恕诚已对本刊记者预判:“南水北调的成败,不在建设得怎么样,而在将来的管理。各方争议的关键,也是害怕用不好。”
工程通水后如何运营,考验即将开始。据本刊记者调查了解,涉及工程运营体制、机制、环境保护等一系列相关问题,情况可能无法令人乐观。
这一方面源自南水北调工程的体量及规模实在太大。诚如国务院南水北调办主任鄂竟平所言,“三峡工程规模再大,也就一个点,而南水北调仅东中一线工程就穿越八个省,利益关系复杂,管理起来不简单。”
另一方面,这也与南水北调工程所植根的水利及水资源管理体系息息相关。国内跨流域调水工程大都实行统一管理、政府定价及补贴。南水北调工程独特的建设管理体制尝试,决定了其在实际运行中无法实现这一点,只能自辟蹊径。
这种独特的“准市场运行机制”,与目前改革才刚刚开始、诸多制度都尚未完善的水利及水资源管理体系间的对接,过程必定艰难。
为避免 “双输”结局——南水北调工程既无法实现自身良性运行,亦无法合理有效地为北方受水区提供经济、社会、生态发展所亟需的水资源——有两个核心问题亟待回答:首先,准市场运行机制的这种混搭定位,在面对输水价格制定这类具体问题时,如何结合二者之长而非之短?其次,建设与管理、中央与地方、工程与资产等多重利益关系,又该由谁且如何进行权衡与协调?
在此建设即将完工之际,形势倒逼体制建设的趋势,能否在南水北调工程的运营管理领域内形成,各方拭目以待。
——编者
不按成本定价,有悖于南水北调准市场运行机制定位初衷,工程无法正常运营,亦不利节水;按成本定价,则有很大可能将高于受水区现行水价,难有销路
水价“并轨”难题
作为其唯一盈利途径,南水北调一期工程调水成本多少、水价如何确定,是这项工程进入运营阶段后,最核心的问题之一。
但直到东线开始运营、中线也即将通水之际,除一些原则性规定外,答案仍未出现。“南水北调水价既算不清楚,也没人去算。”一位了解决策过程的研究人员如此形容。
今年2月初国务院公布《南水北调工程供用水管理条例》(下称《条例》)之前,各方仍对答案揭晓均抱以期待。最终,在这份堪称南水北调运行纲领的文件中,也只是重申了工程规划时已确定的“两部制”水价原则。核心细节,仍待有关部门另行规定。
南水北调工程独特的“混搭”定位,及由此产生的与现有体制的衔接困难,是局面棘手的重要原因。
中国以往的水利工程主要由政府投资并弥补供水成本。结果是一方面水资源紧张,另一方面用水效率不高。为破除窘境,亦因彼时财政困难,南水北调工程采取了全新的融资建设格局。在此基础上,其被定性为经营型及公益性结合的“准市场运行机制”水利工程,由政府主导,市场化运作,企业化管理,用水户参与。希望实现供水经济、高效、可持续利用。
今年“两会”期间,全国政协委员、南水北调办原主任张基尧对这种体制下的水价阐释了三项原则:一、要保障老百姓用上水,否则工程初衷达不到;二、太低不利于节水,还会加重污染;三、与利益相关者充分协商。
以此为基础,水资源要找到“准市场运行机制”下体现公益性与市场化定价的平衡点,仍不简单。对其运营水价来说,改革对旧体制的两个核心问题是否触及,将十分关键:其一,工程对农业和环境供水造成的亏损,是否有政策性的补偿渠道及方式?
这个问题也导致了对南水北调工程定位的争议:一方认为,工程每年都应按规划调水,否则就是失败,无法维持正常运营。
另一方则坚持,南水北调工程的真正目的不在于调多少水,而是大幅提高受水区的供水保证率,有需要时有水可供,关键只在于落实政策性补偿。
第二个核心问题同样棘手:公益性是否体现在工程完工后的资产折旧中?如考虑,亦即在工程端采取市场化成本定价,则到京津等核心受水区时,虽当地水价已调整了十余年,但口门水价很可能仍将高于当地现行水价。
中央及地方政府都将面临选择:若不补贴,用水端在常规情况下弃用调水,南水北调维稳北方地下水及生态的初衷难以实现;若补贴,则有可能出现“大调水、大浪费”局面。
面对凡此种种,南水北调一期两线调水最终如何定价,将是判断这一工程真实性质的最佳标准。
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