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早在2010年,国务院办公厅就下发了由环境保护部等九部委牵头的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》,提出到2015年,建立大气污染联防联控机制,形成区域大气环境管理的法规、标准和政策体系。
2014年4月,新修订的《环保法》出台,其中第二十条规定:“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”这从法律层面上确立了联防联控机制。
本文从京津冀在联防联控治理雾霾过程中的主体和目标,相关运行机制以及责任承担与损害赔偿等方面提出一些具体法律措施。
如何构建联防联控行政主体?
雾霾的特点决定了需要区域内各省市间协调行动。然而我国实行严格的属地行政区划管理,省级与直辖市之间,地级市与地级市之间,并不存在行政隶属关系,由此就产生了谁来指挥和统一规划问题,这就需要建立一种在行政级别之上的协调组织机构,即联防联控行政主体。
1、立法明确联防联控主体及其组织形式
只有在确立联防联控主体并在主体统一指导下,各省市相互协调,展开分工与合作,才能避免相互之间的资源浪费与责任推诿。
在主体构成上,立法应明确由谁牵头、由谁组成区域联防联控联席委员会等问题。在组织形式上,建议立法规定联席委员会主席由各省市政府轮值担任,并定期召开会议,通过民主协商讨论、集中表决等形式通过雾霾治理协议。
2、立法授权联防联控主体职责范围
在确定联防联控主体的同时,应在立法上明确主体的职责范围,避免主体被虚置。联席委员会作为联防联控的主体,研究规划目前阶段治理雾霾的工作目标和规划,商讨相关的空气质量标准与污染物排放限量,最后由联席委员会作出最终的决策或规范文件,这些规范文件应该由参加的所有主体共同签署。这些文件对各省市政府是具有法律约束力的。
联防联控目标如何法定化?
联防联控应当制定相应的具体目标。在具体目标指导下,才有明确的治理方向。但是目标不能停留在政策文件上,应该以法律法规等立法形式予以实施。
1、总量控制目标法定化
治理雾霾是一项长期艰巨的任务,需要分阶段有计划地划定不同时期的总量控制目标。为保证总量控制目标的有效实施,应该在修订《大气污染防治法》时规定总量控制目标计划。
在法律指导下,由联席委员会组织各省市政府协商一定时期、区域内的具体总量控制减排目标和时间计划。达成一致后,再由各省市经各自的人大批准形成相应的地方性法规予以实施。
在法律中制定总量控制目标计划的相关原则,在法规中体现有时间、数量等可衡量因素的具体控制目标,原则与规则相结合,才能有效保障总量控制目标的可行性、效率性与强制性。
2、空气质量技术标准法定化
治理雾霾离不开相应的空气质量技术标准,将其法定化是执行的最有效手段。
首先,明确空气质量技术标准的法律性质与效力,通过立法授权相关行政机关,使标准成为具有强制力的法律标准。
其次,规定空气质量技术标准制定和修改的法定程序。空气质量技术标准带有很强的科学性,立法必须明确有哪些机构和人员参与制定,在哪些情况下需要修改,空气质量技术标准得出的具体依据有哪些,标准通过应该经过专家论证与社会公众参与等程序。
再次,规定空气质量技术标准的适用效力,已经上升为法律法规的空气质量技术标准比其他技术标准应当优先适用,可以成为判断行为人承担责任的依据。
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