【镜鉴】从德国电力市场看中国的电力改革进程-北极星输配电网

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11月30日，国家发改委、国家能源局公布六大电力体制改革配套文件，包括：《关于推进输配电价改革的实施意见》，《关于推进电力市场建设的实施意见》，《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》，《关于有序放开发用电计划的实施意见》，《关于推进售电侧改革的实施意见》，《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》。六个配套文件公布后，能源局后续跟进发布关于征求《电力市场运营基本规则(征求意见稿)》、《电力市场监管办法(征求意见稿)》、《电力中长期交易基本规则(征求意见稿)》修改意见的函3大细则。这几个重磅文件的下发，让本不平静的电力行业再起波澜。

一时间各种解读，闭门会议，专题论坛纷至沓来……

业界对文件的反应来看，褒贬不一，有的表示失望，有的表示没有执行细则不好落地，在笔者看来，电力市场并不是中国首创，国外在电力市场化、自由化已有成熟的经验，并运转成熟，那我们不妨对照国外成熟市场的改革过程，先来对标一下我国的电力改革进程。

德国能源产业的市场化在1998年解除管制后发生变化的。德国的能源供应公司的结构从那时起发生了从根本的改变。电力市场自由化是从1998年4月对电力及天然气产业采用“能源产业法修订案”开始的。从那时起这项法规经过多次修订，最近的一次修订发生在2013年10月。这项法规的目标就是“为了最大限度地实现价格低廉，有利于消费者，高效以及环保的能源供应，并落实欧洲共同体相应法规”。在我国，电力市场的改革一直在持续，大至可分为三个阶段，第一阶段:1978年至1997年,以省为实体,集资办电为促进电力发展,解决严重缺电问题,国家出台多渠道、多层次、多形式集资办电政策,成立五大电力集团公司，各省成立省电力公司,还成立南方电力联合公司。打破了独家办电的局面,调动了各方面积极性,也扩大了电力市场规模；第二阶段:1997年至2000年,实施政企分开,公司化改组与竞争上岗试点，成立国家电力公司,我国电力开始步入政企分开、公司化改组、社会主义市场经济轨道。该阶段针对第一阶段的问题进行了改革，包括关停小煤电,开展城网改造,两改一同价,加快水电与风电建设,取消乱收费乱加价等,进行厂网分开、竞价上网试点；第三阶段:2001年至今,落实电力体制改革方案,推进电力市场化改革，“电力体制改革方案”公布施行,重组成立国家电网公司、南方电网公司、五大发电集团公司和四大辅业集团公司。成立国家电监会,颁布“电力监管条例”,国务院批准“电价改革方案”,逐步推行发、输、配、售电价形成机制和电价管理原则。时至今日，电改从5号文到9号文，再到配套文件及实施细则，可以说电力改革的进程是在不断摸索中坚定的推进……。

德国的能源转型概念的背后有着怎样的含义，不同的角度也有不同的评价。能源法案的变革并不是通过技术意义上的自由化，而是通过对企业组织，能源交易，业务流程和通信结构等领域的自由化实现的，这点对于我国的电力市场改革特别有启示意义，在政府职能转变的大背景下，政府着重在规则、边界、监管治理方面做工作，而属于市场的全部交给市场与参与主体自行制定，因此，我国电改的配套文件在电力市场、电力交易、发用电、售电侧、输配电价、燃煤自备电厂方面定了具体的边界、原则、规范，而在具体的时间、技术、价格等方面并没有具体要求，则采用了“试点”、“市场定价”等有巨大想象力的措词；这与德国的电力改革形式极为相似。

德国电改前传

直到1998年，德国电力行业的特点还是根据1935年颁布的能源行业法案由能源供应公司（EVU）实行区域性垄断经营。在这63年期间一直由九家联合企业生产，并输送到地区及城镇的供电公司。这样的联合企业不仅运营输电网，同时也通过中、低电压电网直接给用户。用户在法律上必须从其所居住地的能源公司购买电力。这种垄断结构，电费由政府控制，必须经过授权，定价市场机制还不存在。供电公司之间电力大宗交易市场并不存在。电能的过网费用完全由一个供电地区的能源公司自行定制。当时的大型能源企业将发电，输电，配电和销售，交易业务垂直整合在一起。可以看出，德国在1998年的电网垄断特征与我国2002年前的电网形态类似。

德国电改后传

德国能源法的一个基本要求是将过去的垂直整合模式进行分拆，并使电网运营商从电力产业价值链的其他行业中独立出来。电网运营商是完全独立的公司。通过这种分拆，大的能源公司改变了它们的公司形式，并进行了整合；在我国新的电改配套文件中虽然明确了电网输配电与交易职能的分离，但是并不像德国电力市场分拆的这么彻底。德国从过去的九个联合公司，到如今只有四个德国的输电系统运营商，每个运营商都有它自己的调度区域。在联合控股有限公司的形式下，将发电，供电和配电联合在一个品牌下。根据能源法案这些联合控股公司不能影响其下属的拆分公司的经营方针，电力市场自由化的影响是，单独的电力经销商获准在德国的任何地方购电，并转售给电网客户，并且电网客户有权从任何目前在自己本区域内有供电权的经销商处购电。电力经销商营业的前提是其需要商业注册并隶属于一个平衡基团。对我国的配套文件的理解，德国“平衡基团”的职能目前还归属在电网公司，虽然售电业务向社会资本开放，有利于促进配电网络的技术进步和发展，有利于改进供电服务，有利于提高电力供应保障水平，有利于降低用电客户用电成本，但是从放开用户的电压等级、用电量来看、整体市场规模并不大，总体来看，还是在稳步推进，先行先试，再普及推广；德国基于目前的电价机制，无论对于发电企业还是电力经销商来说，政府都不再进行监管和干预。在这方面，人们希望通过市场机制的调节来实现电力大宗和零售交易的有效竞争。相比之下，输电和配电网保持自然垄断。而垄断的利润通过联邦网络管理局的政府监管来限制。过网费必须由政府正式批准并公布。随着自由化的发展，电力交易变得越来越活跃。德国对于电价机制的完全放开，对电网输配电网的监管，使得电力供应商自身没有发电业务，或者是从事金融领域而非从事电力行业的，也积极参与到电力交易中来，这是真正意义的电力市场。

总之，政府搭台，我国电力市场改革的大幕已开，接下来就看参与到这场“电改”大戏的各个“角色”，如何使出看家本领唱好这出戏。电力市场中的竞争应该是适度、有效、有序和有限的，在产权、运行与生产、金融等方面,遵循市场机制，施行市场监管和政府监督，电力体制改革涉及电力系统的发、输、变、配、用各环节。同时，对于新能源的大规模接入、分布式能源广泛使用，如何协调与传统能源协同发展，高比例使用可再生能源，落实全额消纳新能源，都需要在实践中关注配套文件的落实程度，拭目以待。

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