电改十八年反思与展望——导火索：二滩事件始末

编者按：电力体制改革的目标到底是什么？反垄断究竟是目标还是手段？在我看来，市场经济是消费者主导的经济，电力改革的终极目标理应定位于为消费者和用户提供质优价廉、安全的电力产品和服务，使消费者得到实惠，同时促进经济效益。应如何看待个别媒体和舆论对我国电力行业的妖魔化误导？实事求是地说，中国电力工业无论从电价水平、电力产品供应还是电力公司的售后服务看，各方面都是具有比较优势的。在探讨中国电力体制下一步改革方向这一重要问题时，一定要根据电力企业的特点，要以对电力工业垄断属性的正确认识为前提。中国“破碎式”改革模式的出现正是由于对中国电力工业垄断属性的认识出现偏差造成的。

相关阅读：

《大船掉头：电改十八年反思与展望》第一节 序曲——农电管理局挂牌之难

《大船掉头：电改十八年反思与展望》第二节 导火索——二滩事件始末

《大船掉头：电改十八年反思与展望》第三节 揭幕——《令人沮丧的电力改革》

《大船掉头：电改十八年反思与展望》第四节 电网中是否隐藏着超额垄断利润

《大船掉头：电改十八年反思与展望》第五节 我们最应该反什么样的垄断

《大船掉头：电改十八年反思与展望》第六节 对妖魔化电力的非议

本文摘自《大船掉头：电改十八年反思与展望》 作者：刘纪鹏

第一节序曲——农电管理局挂牌之难

第二节导火索——二滩事件始末

第三节揭幕——《令人沮丧的电力改革》

第四节电网中是否隐藏着超额垄断利润

第五节我们最应该反什么样的垄断

第六节对妖魔化电力的非议

第二节导火索——二滩事件始末

一、二滩弃水引发体制之争

2000年前后，就在国电公司主导的电力体制改革按自己思路向前推进之时，却发生了一件招致国电公司被国务院领导批评、被各界诟病的事件，这就是二滩弃水事件，有人甚至将之称为国电公司从改革主导者变成被拆分对象的电改主导权易手的改革导火索。

起因是2000年4月清华大学胡鞍钢教授发表的一篇《二滩水电项目严重亏损的调研报告》，该报告认为，“二滩项目目前的这种举步维艰的局面，完全是人为因素所致，是典型的政策失效、计划失效和制度失效。这表明各种既得利益集团包括行业垄断的地方保护主义已经成为中国经济发挥潜在增长需求的严重障碍。有关负责人对此负有不可推卸的责任”；“从治本的角度来看，核心是要打破国电公司独家垄断电力市场的格局，加速我国电力体制的改革”。（载于《中国国情分析研究报告》2000年第27期）总之一句话，二滩弃水事件的症结在于国电公司垄断。正是这篇报告将二滩弃水事件引向了公众，并进一步升级到关于国电公司垄断、电力体制改革方向的大辩论，这给国电公司带来了巨大的压力。

延伸阅读：电改十八年反思与展望——揭幕：令人沮丧的电力改革

二、二滩弃水的真正原因是上网电价超过消费电价

了解二滩弃水事件对于今天回顾我国电力体制改革至关重要，实际上二滩弃水亏损事件的发生有着深刻的内在原因，绝不能简单地归结于国电公司搞垄断而不给二滩发的电上网。其中最主要的原因是二滩水电站发的电上网电价竟然高于消费电价，无论是承负输电任务的国电公司还是消费者都难以承担。

二滩水电站的上网电价为0.45元/千瓦时，这不仅高于国电公司系统0.25元/千瓦时的平均上网电价，甚至比当时全国到户城市居民0.42元/千瓦时的平均消费电价还要高。在这种情况下，如果国电公司让二滩的电上网，谁来承担这高昂的费用？这只有两种可能：一种是让使用二滩水电的消费者承担，这种状况下，如果强令消费者使用二滩的电，使他们承受远超过其可接受范围的电价，是不符合市场经济规律的，也是不可能的。另外就是让国电公司承担，这意味着国电公司不仅无法获得正常情况下能够获得的0.17元/千瓦时的价差，而且还要倒贴二滩水电站0.03元/千瓦时的上网电价。也就是说二滩每发1度电，国电公司里外里要倒贴0.2元。这应该是导致二滩弃水事件的直接原因。

而国电公司面对的绝不仅仅是二滩一家，而是全国的发电企业，如果国家计委批出来的成本加成的电价既不考虑国电公司的承受能力，也不给二滩这样的项目财政补贴，而是让国电公司补贴，国电公司就难以生存。更何况国电公司是一个国家对其有盈利要求的企业。

三、二滩上网电价之高引人深思

二滩水电站位于四川省攀枝花市，1991年9月正式开工建设，1999年12月全面投产发电，总装机容量为330万千瓦，总投资360亿元，年发电能力可达170亿度。然而二滩水电站建成之后却面临投产即亏损的困境。这具体有以下几点原因。

（一）负债率畸高导致财务成本过高

二滩水电站属于世行贷款项目，在360亿元总投资中，负债高达350多亿元，所有者权益只有11亿元，仅占3%，这与国家基建项目的自有资本金应达20%的要求相比相差甚远。而为保证还款，世行要求二滩必须达到12%的净资产利润率，如此高的指标使得二滩面临非常大的还款付息压力。此外，根据合同，二滩水电站的还款期限只有15年，这与美国、巴西等国类似项目的还贷期限一般为50年相比压力极大。这进一步加重了二滩水电站的还款负担。正因如此，面对巨大的还本付息压力，二滩只有将上网电价定为0.45元/千瓦时才行。而国家计委审批上网电价只是简单地按照企业项目建设“成本加成”的标准来核定，结果将二滩的上网电价核定在了如此畸高的水平。

所以，无论是国家计委不按政策规定核定二滩水电站20%的自有资本金，还是高来高走，简单按“成本加成”来行政审批电价，国家计委都应对二滩弃水事件承担责任。

（二）同期川渝投产项目过多

二滩弃水事件的发生还与国家计委同期批准的川渝开工电力项目过多，使得电力过剩相关。例如1996年开工、1998年投产的装机容量为70万千瓦的重庆珞璜二期项目，1997年开工、1999年投产的装机容量为60万千瓦的四川广安电厂项目，以及2000年投产的装机容量为35.9万千瓦的成都嘉陵热电厂项目，几乎都是与二滩同步进行的。在1999年年底，川渝地区发电总装机容量为2026万千瓦，年发电量650亿千瓦时，发电设备平均利用数仅为3200小时，大大低于全国发电设备4100小时的平均利用数。电力过剩使得市场竞争激烈，二滩水电站由于上网电价太高，以致在市场经济条件下竞争上网时没有竞争力，这同样是导致二滩弃水事件的原因。

（三）川渝分立无法消纳二滩电量

当时除了电价畸高和电力过剩两个原因以外，最初计划的需求方重庆也因为与四川分立为直辖市的原因，而无法按原定计划消纳二滩电量。按照最初的设计，二滩水电站发电量的1/3是供向重庆的。1997年川渝分立，重庆作为直辖市单列之后无法消纳那么多电量。这是因为重庆市有自己的珞璜电厂（火电）和煤炭产业，如果要求其珞璜电厂不发电而使用二滩的电，则意味着重庆的煤也会受影响，煤炭工人将面临失业，这会引发重庆电力、煤矿产业链的一系列问题，将导致其产业结构失衡和社会不稳定。同时重庆市还要为此支付高额的电价，重庆自己电厂的上网电价每度仅0.2元/度，而二滩水电站的上网电价为0.45元/度，如此大的价格差也是重庆不愿意按计划消纳二滩的电的重要原因。

（四）结论

综合来看，导致二滩弃水事件发生的主要责任人应该是国家计委，简单归责于国电公司搞垄断，不给二滩上网而导致弃水至少是不全面的。然而二滩弃水的责任为何“板子”要打在国电公司的“屁股”上，甚至后来被人称为国电公司解体的导火索，是颇令人深思的。

相关阅读：

电改十八年反思与展望——农电管理局挂牌之难

电改十八年反思与展望——揭幕：令人沮丧的电力改革

电改十八年反思与展望——电网中是否隐藏着超额垄断利润

电改十八年反思与展望——我们最应该反什么样的垄断

电改十八年反思与展望——对妖魔化电力的非议