杨昆：统筹优化 促进西南水电高质量发展

中国电力企业联合会党组书记、常务副理事长杨昆

习近平总书记在十九大报告中要求：“推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系”“优化区域开放布局，加大西部开放力度”“强化举措推进西部大开发形成新格局”。

而加快西南水电建设，是撬动西部大开发形成新格局的重要重要支点，对于加快电力转型、实现能源电力高质量发展、促进民族团结和社会稳定、点燃西部经济发展“引擎”、建设美丽中国具有重要意义。

一是促进藏区加快发展。西藏1.74亿千瓦水电持续开发，对于改善西藏生产生活水平、促进民族团结和社会稳定、推动西藏跨越式发展具有十分重要的意义。四川阿坝、甘孜未开发水电合计3700万千瓦，加快开发可显著增强四川藏区的自我发展能力。

二是促进我国能源结构优化。预计2030年西南水电装机容量将达到2.6亿千瓦、年发电量1万亿千瓦时，折合标煤约3亿吨。水电的持续发展已成为我国实现2030年非化石能源消费比重达到20%目标的重要影响因素。

三是改善东中部地区环境质量。2030年西南水电外送规模将达到1.2亿千瓦，每年可向东中部地区输送清洁电力超过5000亿千瓦时，可替代原煤2.2亿吨，减排二氧化碳4.1亿吨、二氧化硫20万吨、氮氧化物18万吨。

四是拉动经济增长。2016～2030年西南水电开发和电网建设投资约2.87万亿元，将持续拉动机械制造、土建、水泥、钢材等相关产业投资大幅增加。

五是推进与周边国家开发合作，服务“一带一路”建设。雅鲁藏布江、澜沧江、怒江、红河、伊洛瓦底江等河流，均为跨越印度、孟加拉、缅甸、泰国、柬埔寨、越南、老挝等多国的国际河流。通过合理开发利用国际河流，共享资源，共同受益，对维护我国在国际河流的正当权益、促进睦邻友好、服务“一带一路”建设具有重大意义。

潜力巨大待字闺中

我国水能资源蕴藏量居世界第一，水电发展取得了举世瞩目的成就，装机容量突破3亿千瓦,年发电量突破1万亿千瓦时，均居世界首位。

水电工程技术居世界领先水平，拥有三峡、溪洛渡等一批超级水电工程，具有全产业链整合能力。但与发达国家相比，我国水能资源开发程度仍有较大差距，剩余待开发水电集中在西南地区。

四川、云南、西藏三省（区）是我国水资源最丰富的地区，理论蕴藏量占全国总量的三分之二，技术可开发量4.25亿千瓦，占全国总量的71%。截至2016年底，西南三省（区）水电装机容量1.35亿千瓦，开发程度仅为31.7%（按装机计算），相比发达国家较高的水电开发度，如瑞士92%、法国88%、意大利86%、德国74%、日本73%、美国67%，我国西南水电开发潜力巨大。

西南水电资源主要集中在金沙江、雅砻江、澜沧江、怒江、雅鲁藏布江、大渡河等“五江一河”流域，各流域干流规划总装机约3.8亿千瓦，目前已建成项目装机7869万千瓦，在建项目装机4660万千瓦，尚有2.55亿千瓦水电未开发，待开发水电占比超过67%。

在国家“积极开发水电”方针的指引下，近年来，电力企业加大水电前期勘察和研究论证工作力度，已完成预可研、可研的水电项目达到6000万千瓦以上，预计2017～2030年西南水电新增投产1.2亿千瓦，届时西南水电装机可达到2.6亿千瓦。

不可否认，西南水电开发条件较为复杂，生态环境保护压力大，移民安置难度高，经济负担和建设成本持续上升。因而，需要充分认识西南水电开发过程中的“不平衡不充”问题，统筹研究，促进西南水电高质量发展。

抽丝剥茧困难重重

弃水问题较为突出。据统计，2016年国家四大水电基地——大渡河、雅砻江、金沙江、澜沧江20多座大型水电站有效水量利用率、有效水能利用率均不到80%，有的电站甚至不到60%。四川调峰弃水电量140亿千瓦时，云南装机弃水电量314亿千瓦时。2017年前三季度，全国弃水局面有所好转，弃水电量同比减少35亿千瓦时，西南水电水能利用率同比提高约2个百分点，弃水问题仍然十分突出。

弃水的原因，主要有：一是用电增幅下滑，市场消纳总量不足，“十二五”期间，四川电网新投产电源4449万千瓦，而最大负荷五年仅增长约1000万千瓦。二是水电装机比重大，自身调节能力差，四川具有季、年调节能力的水库电站装机仅占水电总装机的36%，丰枯期出力比例达到7:3。三是跨区输电通道能力不足，“十二五”期间，四川水电需要新增外送能力近3000万千瓦，而实际仅增加1520万千瓦。四是市场消纳机制不完善，部分地方电力市场交易规则明显保护当地电源，省间壁垒进一步强化。

流域统筹规划和管理薄弱。一是龙头电站造价高，梯级补偿机制缺位，导致龙头电站建设滞后，影响全流域梯级水电利用效率。二是流域统筹开发和优化调度机制不健全，全流域各电站水雨情测报、防洪、蓄水、发电计划编制、运行调度实施缺乏制度性的沟通，影响流域梯级水电站群整体经济效益。三是流域环境管理工作统筹不够，相关环境管理工作各项目单位分散组织实施，产权归属、管理责任不明晰，造成部分设施重复投入、项目批复迟缓、验收滞后等问题。

移民安置主体责任落实不到位，规划约束性不强。一是移民安置实施的主体责任不强，缺少约束、考核、监督机制，导致移民管理工作成效低，工程推进困难。二是移民安置规划缺乏严肃性，移民安置方案调整、设计变更较为普遍，出现人为扩大规模、提高标准等情况。以溪洛渡、向家坝水电站建设为例，移民安置实际投资超出概算470亿元。三是移民安置资金筹措渠道单一，水电企业现金流难以覆盖还本付息、运营成本、移民补偿费用。

税费政策和管理制度不尽合理。一是水电企业承担的税负过高，国家对水电即征即退的优惠政策到期后，水电行业增值税实际税负将恢复到16.5%左右，远高于风电、光伏发电8%左右的水平。二是水电项目未享受国家可再生能源优惠政策，作为优质的可再生能源，水电未被纳入可再生能源电力配额制和绿色证书交易机制。三是各地电力市场交易规则中，未考虑水电企业公益性、政策性收费等刚性成本，水电与煤电同等参与市场竞争，部分水电企业亏损程度加大。

后续水电开发成本提高，水电建设步伐明显放缓。一是随着后续水电开发难度的不断加大，水电建设成本大幅提高，加之电站公益性、政策性成本不断攀升，水电竞争力逐步下降。澜沧江上游梯级电站平均电价达到0.386元/千瓦时，送到广东后基本没有竞争力。二是现行政策难以保障水电的合理收益，企业开发建设水电的积极性受到较大影响，水电建设步伐明显放缓。“十三五”期间，我国水电年均增速不到3%。三是部分流域电站未列入国家能源发展规划，项目前期工作难以推进。

张弛有度方得始终

西南水电发展存在的问题，已经引起国家有关部门高度重视。近期，国家发展改革委、国家能源局相继出台《关于促进西南地区水电消纳的通知》《解决弃水弃风弃光问题实施方案》，对促进西南水电科学发展作出了一系列部署。在此基础上，各级政府、企业和行业仍需艰苦奋斗、卓越前行。

加强统一规划和统筹协调，实现水电在更大范围内消纳。西南三省（区）普遍存在水电开发规模大、自身用电负荷小的问题，需要统筹考虑就地消纳和电力外送，在满足本地区用电需求基础上，实施“西电东送”，在更大范围内消纳。

东中部地区是我国用电负荷中心，用电需求仍有较大增长空间，预计2017～2030年增加的市场空间将达到2.91亿千瓦，西南水电新增外送规模仅占24％，统筹考虑东中部地区新增的核电、新能源发电以及“热电联产”项目，东中部地区具备接纳西南水电新增外送规模的能力。

四川“十三五”期间将建设雅中特高压直流工程，送电1000万千瓦，“十四五”初期建成白鹤滩特高压直流工程，送电1600万千瓦，2030年外送规模将超过5000万千瓦；云南“十三五”期间将建设滇西北特高压直流工程，送电500万千瓦，建设乌东德电站直流工程，送电800万千瓦，2030年外送规模近4000万千瓦；2030年前，藏东南水电开发3000万千瓦，可全部外送。2030年后，重点开发雅鲁藏布江“大拐弯”的大型水电，部分送电东中部，部分作为四川、云南和贵州西电东送接续电源。西南水电消纳空间充裕，但需要科学规划，有序送出。

一是加强统一规划，做好各类电源、电源与电网发展的合理衔接，确保水电开发与外送通道同步规划；尽快核准建设水电基地外送通道。二是加强电网互联互通和水火互济输电通道规划和建设，优化同步电网格局，加强西南、西北电网联网；大力推进与东南亚电网互联互通项目。三是完善市场交易协调机制，按照全国电力统一优化配置原则，采取“计划＋市场”的交易模式，落实西南水电消纳市场；理顺电价形成机制，加大执行丰枯、峰谷分时电价、两部制电价力度，提高各类电源综合利用效率。

加强水电流域统筹规划建设，提高流域整体效益。一是建立水电站调节补偿机制，通过增配发电量指标或提取水库调节基金等方式，补贴龙头水库电站，鼓励龙头电站建设，优化流域梯级电站蓄放水次序，推动水电高效利用。二是整合流域各企业，组建流域公司或进行资产置换，实现流域电站统一管理，组织制定水利、电力联合优化调度运行规程和技术标准，实现流域优化调度。三是立足流域或区域生态保护，进行统筹规划，明确水库产权归属，强化流域环境管理。

强化移民管理，切实落实水电移民安置。一是制定移民安置条例实施细则，进一步明确各方责权利，建立移民工作国家跟进审计机制，制定移民工作目标责任考核办法。二是制定库区和移民安置发展规划，强化规划实施的刚性和权威性。三是创新管理模式，探索水电移民与水电资源捆绑建设的新模式，研究跨省区移民外迁安置方式，建立移民保障性机制，多渠道解决移民安置。

完善水电税费政策，促进水电企业健康发展。一是水电行业增值税超过8%的部分，继续采用“即征即返”的优惠政策，作为国家支持水电开发的长期性政策。二是对水电站免收水资源费，减轻企业经营成本。三是将水电纳入可再生能源电力配额制和绿证交易范畴。

加大金融政策支持力度，加快西南水电建设。一是给予藏区水电金融政策支持，西藏、川藏、滇藏段各流域梯级电站，建议参照西藏内需项目政策，列入中央预算内投资补助范畴。二是借鉴三峡基金经验，调剂部分基金用于西南贫困地区、少数民族地区水电开发。三是抓住当前电力供需缓和的有利时机，开工建设一批大中型水电站。四是将怒江流域开发纳入能源电力发展规划，与其他流域电站统筹推进。

党的十九大指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。西南水电开发的问题，是能源电力领域发展不平衡不充分问题的一个突出表现，需要有关各方从经济社会发展全局高度，加强政策支持，加强统筹协调，处理好中央与地方之间、水电的送端与受端省份之间、政府与企业之间、发电企业与电力用户之间的关系，加快电力市场机制和输送通道建设，促进西南水电更大范围消纳，实现可持续发展。