中国水利水电勘测设计单位改革与发展研究报告3

◆三、改革现状◆

1、顶层设计

事业单位转企改制是主流趋势

自1999年始，国家先后出台了《关于工程勘察设计单位体制改革的若干意见》（国办发〔1999〕101号），全面启动勘察设计单位体制改革。2011年，国家就分类推进事业单位改革先后出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）、《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号）。文件要求行政类和经营类事业单位要在2015年底前完成改革。2013年，通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》再一次强调加快事业单位分类改革，意味着国家再次确认事业单位改革方向不变。

2016年8月，国家为着力解决事业单位从事生产经营活动存在的政企不分、事企不分、体制不顺、效益不高等突出问题，切实破除体制机制障碍，激发经营类事业单位内生发展动力，《关于印发<关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意见>的通知》（厅字〔2016〕38号）（以下简称“38号文”）提出“经济效益较好的经营类事业单位，要优先推进转制为企业，于2017年年底前基本完成。经济效益一般的，要稳妥推进转企改制，于2018年年底前基本完成。人员、资产规模小、转制后难以正常运转的，要逐步予以撤销，于2020年年底前基本完成。长期亏损、资不抵债的，要稳妥退出事业单位序列，于2020年年底前基本完成”。38号文在之前所出台政策的基础上明确了各种经营类事业单位转企改制的期限，表明国家对于经营类事业单位体制改革的决心。

2017年4月，38号文的配套政策《关于从事生产经营活动事业单位改革中国有资产管理的若干规定》（财资〔2017〕13号）出台，明确要求“经营类事业单位国有资产出售，要按照规定程序批准后在产权交易机构通过公开竞价方式处置”，“以市场化方式处置资产要统筹安排、有序进行，防止因短期集中处置导致国有资产贱卖”，“执行事业单位财务、会计制度的经营类事业单位的国有资产处置收入在扣除相关税金、评估费、拍卖佣金和符合规定的人员安置等费用及清偿债务后，剩余收入上缴国库。”

系列政策的出台表明，国家对于事业单位体制改革的方向是坚定不移的，事业单位体制改革进入倒计时。

☞政策倒逼推进事业单位改革

38号文重申经营类事业单位必须改企，它指出“坚持政企分开、事企分开。应由市场配置资源的生产经营活动坚决交给市场，将经营类事业单位逐步转制为企业”。38号文明确指出，具有事业企业“双法人”资格的，注销事业单位法人，直接归为企业。这意味着现仍沿用的“双法人”这一政策过渡办法即将结束。随着建筑行业“四库一平台”的全面实施，住建部再次重申勘察设计单位申请资质需具备企业法人资格。根据2013年环保部《建设项目环境影响评价资质管理办法（修订征求意见稿）》，明确限制事业单位以及审批部门相关机构不得申请资质。这些政策都倒逼着以从事水利水电勘测设计的事业单位只能选择转制为企业，否则单位的资质难以维系，生存的根基会受到动摇。

此外，目前更多的地方政府执行国家政策，对事业单位人员薪酬发放规范管理，作为技术密集型的勘测设计行业，如果在人才激励上没有市场竞争力，会严重影响单位引进和留住人才，给单位的发展带来巨大压力。

☞政府购买服务为事业单位改制提供条件

2014年财政部印发《政府购买服务管理办法（暂行）》，全面推广政府购买服务。财政部副部长刘昆强调，政府购买服务有利于推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。

2015年《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》（以下简称“通知”）规定，和审批部门相关的事业单位不能从事中介服务（技术审查、咨询等），需要开展相关服务的事业单位必须通过转企改制与主管部门脱钩。2017年1月，李克强总理在常务会议上强调：“一定要下决心清理不规范的中介服务，特别要坚决整治‘红顶中介’，“要积极探索将与行政审批相关的中介服务逐步改为政府购买。”

2017年1月印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》指出要“推进政事分开、管办分离”，要“区分政府作为资源配置者和行业监管者的不同职能，创新和改进政府直接配置资源的方式。放开相关行业市场准入，放松价格管制，促进公平竞争”，“创新公共服务供给方式”，“推进公益类事业单位改革，强化公益属性，创新体制机制，提高供给质量和效益。制定发布政府购买服务指导性目录，引入竞争机制，提高财政资金使用效率。”

目前事业单位体制的水利水电勘测设计单位，来自上级主管单位的业务占一定比例。随着“通知”的广泛深入执行，上级单位的项目不能简单交由下属事业单位来做，单位的生存会受到严重影响。政府购买服务的进一步推广也将促进事业单位改革步伐加快。

☞深化国有企业改革政策

十八届三中全会提出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）以来，国企改革进入全面深化阶段。“决定”首次提出“混合所有制作为基本经济制度的重要实现形式”。2015年，国企改革“1+N”政策进入密集出台期，“N”中的其它二级配套文件大部分于2016年陆续出台，2017年亦出台了部分配套文件，新一轮国企改革政策日益明朗。

2015年国家出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号），要求国有企业政企分开、政资分开、所有权与经营权分离。《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号），提出国有资产监管工作由管企业为主向管资本为主转变，并提出积极引入各类投资者实现股权多元化。

2016年7月，《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》对推动中央企业结构调整与重组工作作出部署，明确了下一阶段推进中央企业结构调整和重组的重点工作，即“巩固加强一批、创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批”。

党的十八届三中全会提出了要“准确界定不同国有企业功能”，中央《关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革相关意见》和22号文对改进经营业绩考核、加强不同类别企业分类考核提出明确要求。国资委《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（国资发研究〔2015〕170号）进一步明确了分类考核的主要方向。《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》将系列政策导向和要求落到实处，明确了不同类型国有企业的经营责任，按照企业的功能和业务特点确定了差异化的考核导向和内容。2016年12月发布《央企负责人经营业绩考核办法》（国资委令第33号）明确对中央企业的差异化考核标准，实施分类考核。

2017年5月发布的《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》提出了到“2017年年底前，国有企业公司制改革基本完成”的目标。《意见》明确现代企业制度标准和国有企业法人治理结构标准分别是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”和“各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡”。《意见》强调“把加强党的领导和完善公司治理统一起来，坚持党管干部原则与董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合”，再次明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位。《意见》还提出“国有独资公司经理层逐步实行任期制和契约化管理。根据企业产权结构、市场化程度等不同情况，有序推进职业经理人制度建设，逐步扩大职业经理人队伍”，体现了“提升企业的市场化、现代化经营水平”的决心。同期，国资委以管资本为主推进职能转变方案，梳理了国资监管职能，将精简43项监管事项，其中取消监管事项26项，下放监管事项9项，授权监管事项8项。截至目前，深化国有企业改革的“设计图”和“施工图”基本完成。

☞混合所有制改革政策

2015年《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）提出要分类分层推进国有企业混合所有制改革。自此，混改采取“先试点”的原则逐步开展起来，各省市积极响应，纷纷推行有地方特色的国资国企改革。目前至少有25个省份出台了国企改革方案，提出了混改目标，且混合所有制改革试点范围有扩大趋势。

2016年8月，《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革〔2016〕133号）（以下简称“133号文”）就国有控股混合所有制企业开展员工持股试点提出明确要求和政策措施，明确了员工持股试点总体原则、开展试点企业的条件、员工入股及股权管理等细则。133号文指出，员工持股试点是针对“国有控股混合所有制”企业的试点，优先支持科技服务型企业员工持股试点。员工持股试点企业要求是主业处于充分竞争行业和领域的商业类企业，营业收入和利润90%以上来源于所在企业集团外部市场；股权结构合理，非公有资本股东所持股份应达到一定比例，公司董事会中有非公有资本股东推荐的董事；公司治理结构健全。

从试点原则来看，员工持股主要采取增资扩股、出资新设方式开展，并保证国有资本处于控股地位。133号文明确提出参与持股人员“应为在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干。党中央、国务院和地方党委、政府及其部门、机构任命的国有企业领导人员不得持股。外部董事、监事（含职工代表监事）不参与员工持股。如直系亲属多人在同一企业时，只能一人持股”。

对于持股比例，133号文规定“实施员工持股后，应保证囯有股东控股地位，其持股比例不得低于总股本34%。员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。企业可采取适当方式预留部分股权，用于新引进人才。国有控股上市公司员工持股比例按证券监管有关规定确定。”

2、改革发展

☞原部属单位体制改革进程

原中国水电顾问集团下属的7个勘测设计单位已全部完成转企改制，2013年中国水电工程顾问集团公司与中国水利水电建设集团公司、国家电网公司、中国南方电网有限责任公司所属14个省（市）勘测设计企业、施工企业、修造企业重组，组建成特大型国有企业中国电力建设集团有限公司。7个勘测设计单位改制为国有有限公司，进入中国电力建设集团有限公司。

原水利部所属的7个勘测设计单位，已完成转企改制。黄河勘测规划设计有限公司、中水淮河规划设计研究有限公司、中水珠江规划勘测设计有限公司、中水北方勘测设计研究有限责任公司、中水东北勘测设计研究有限责任公司由事业完成转企改制为有限责任公司，各公司国有资产由经水利部授权部属的三个事业单位作为国有出资人代表持有。长江勘测规划设计研究院先转企后改制两步走，已由事业改为国有独资企业，目前正在筹划下一步的改制工作。上海勘测设计研究院有限公司划归上海市国资委，先由事业改为国有独资企业，经二次改制后重组进入三峡集团公司。

☞省（市）级单位体制改革进程

截至目前，已有16个省（市）级勘测设计单位转为企业。其中，青海省水利水电勘测设计研究院、海南省水利水电勘测设计研究院、重庆市水利电力建筑勘测设计研究院、安徽省水利水电勘测设计院、甘肃省水利水电勘测设计研究院、河北省水利水电勘测设计研究院、河北省水利水电第二勘测设计研究院、辽宁省水利水电勘测设计研究院、贵州省水利水电勘测设计研究院等9个单位转为国有独资企业原隶属关系不变，上海市水利工程设计研究院有限公司改为国有有限公司并入国企集团公司，新疆兵团勘测设计院（集团）有限责任公司改为国有有限公司原隶属关系不变，江苏省水利勘测设计研究院及其下属的江苏省工程勘测研究院改为混合所有制公司且成为独立法人实体，原党工团组织隶属关系不变，河南省水利勘测设计研究有限公司、宁夏水利水电勘测设计研究院有限公司和河南省水利勘测有限公司改为民营有限公司无主管单位。8个单位经事业单位分类改革重新界定为事业单位，其中北京市水利规划设计研究院、江西省水利规划设计研究院、黑龙江省水利水电勘测设计研究院、内蒙自治区水利水电勘测设计院、湖南省水利水电勘测设计研究总院、湖北省水利水电规划勘测设计院、云南省水利水电勘测设计研究院等7个单位分类为公益二类，广东省水利电力勘测设计研究院分类为经营类。个别单位实行“一院两制”的过渡模式，按国家现行政策——企事业分开，已准备体制改革。

目前已有相当一部分事业单位如浙江省水利水电勘测设计院、广西壮族自治区水利电力勘测设计研究院、云南省水利水电勘测设计研究院、山东省水利勘测设计院、广东省水利电力勘测设计研究院和一部分地（市）院等均在筹划、实质性地推进改制工作。当然，也不乏有一部分单位仍在观望、等政策，等上级主管部门的态度明确，但从政策形势和各单位发展的意愿来看，改制只是时间早晚的问题。

参与调研的31家省（市）级单位中，有8家已进行过体制改革。75%的已改革单位认为体制改革利大于弊，单位得到了较好的发展，25%的单位认为改制前后没有太大的区别，这是由于改制不彻底，造成未实现改革的预期目标。

▲省（市）级单位体制改革情况

▲省（市）级单位体制改革总体效果