深度 | 以制度创新促进可再生能源电力高质量发展

建立可再生能源电力配额制度，目的是建立全面的指标统计考核体系，引导地方科学制定可再生能源开发利用目标以及能源发展规划编制、实施，明确地方政府、电网企业和发电企业在发展可再生能源方面的责任，并在此基础上建立相应的监测和评价体系，从而实现更加有效的政府事中事后监管，进而推动能源系统朝向绿色低碳方向转型，也是动员和督促能源领域各个相关方推进能源转型的一项重要抓手，以其为先导，逐步建立全面的可再生能源指标管理和考核体系，真正落实国家提出的能源转型和非化石能源占比要求，促进可再生能源产业实现高质量发展。

一、我国可再生能源发展正在进入新的历史发展阶段

大力发展可再生能源，是我国保障能源安全、加强环境保护、应对气候变化、调整能源消费结构的重要举措，对于促进我国经济发展方式转型、培育和打造战略性新兴产业具有十分重要的作用。

截至2018年2月，全国规模以上水电发电装机容量达到29887万千瓦，风电并网装机容量达到16725万千瓦，太阳能发电并网装机容量达到13879万千瓦，生物质能发电并网装机容量达到1565万千瓦，全国可再生能源发电总装机容量达到62056万千瓦，占全国规模以上电厂总发电装机容量的36.4%。2017年全国可再生能源发电量超过1.6万亿千瓦时，占全国规模以上电厂发电量的25.6%。经过最近十年的快速发展，我国可再生能源产业实力明显增强，技术进步明显，设备制造和产业服务体系不断完善，在各项配套政策的共同推动下，我国可再生能源政策环境不断完善，可再生能源发展开始步入全面、快速、规模化发展的新的历史发展阶段，并已经成为我国电力建设的重要内容。

当前我国可再生能源电力进一步发展的瓶颈已从过去技术装备和开发建设能力方面的约束，转变为市场和体制方面的制约，突出体现为当前水电、风电、太阳能发电的电网接入和市场消纳困难。落实国家非化石能源发展目标和确保有效解决弃水弃风弃光问题面临着一系列问题：一是法律和政策落实上缺少可考核的核心目标。《可再生能源法》明确规定实行可再生能源发电全额保障性收购制度，但缺乏针对发电企业、电网企业和地方政府在促进可再生能源发展方面具有约束力的考核机制。二是可再生能源法的相关规定缺乏具有强制性和可操作性的具体措施，政策措施不协调，无法保障政策落实和目标实现。现行支持可再生能源发展的政策主要针对发电侧，缺少激励产业中下游电网企业、电力用户和地方政府的政策和措施，同时各项政策之间缺乏统筹协调，甚至相互抵触。三是电力技术体系和运行机制仍不适应大规模的可再生能源发展。现行的电力运行管理机制主要以可控的常规电源为管理对象，行政管理以年度发电计划为基本手段，与可再生能源电力的特点不适应，电力运行过程中的矛盾日益突出，可再生能源电力的并网及利用存在严重障碍。

《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中，国家明确提出：“建设现代能源体系，深入推进能源革命，着力推动能源生产利用方式变革，优化能源供给结构;坚持生态优先，以重要流域龙头水电站建设为重点，科学开发西南水电资源;继续推进风电、光伏发电发展，积极支持光热发电;加快发展生物质能、地热能，积极开发沿海潮汐能资源;完善风能、太阳能、生物质能发电扶持政策。”这就要求在今后较长时期内，国家必须采取措施，继续完善可再生能源发展的政策体系，扩大应用规模，提高有效利用水平，积极促进可再生能源与常规能源体系的融合，努力提高再生能源在能源结构中的比重，全面提升可再生能源市场竞争能力，促进可再生能源的技术创新和产业进步。

二、解决可再生能源发展问题需要重大制度创新

可再生能源产业管理面临协调和管理困境。解决这些问题仅靠常规政策手段已经很难奏效，必须进行重大的制度创新。进行制度创新的途径之一是建立能有效调整各方利益分配，落实地方可再生能源发展目标、解决可再生能源电力消纳问题，消除可再生能源电力发电消纳障碍的新制度，提升消费侧消费可再生能源电力的公众意愿，促进电网加快建设步伐，为建立绿色低碳、安全高效的现代能源体系提供制度保障。制定可再生能源电力配额制政策适应了制度创新的要求。

以立法为基础强制要求各类电力市场主体承担购买可再生能源电力义务的制度一般称为可再生能源电力配额制度。其内涵一般是指在国家电力建设中，根据相关法律法规制定，强制要求配额义务主体在其提供或购买的电量中具有规定数量或比例的可再生能源电力。2009年12月26日，十一届全国人大常委会第十二次会议通过的《中华人民共和国可再生能源法修正案》第十四条中明确规定“国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度”，并要求电网企业全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量，同时明确了其无法履行义务责任，从而建立了可再生能源发电的消纳保障机制。可再生能源发电全额保障性收购制度的建立，也为可再生能源电力配额制度的建立实施提供了必要的政策依据。

可再生能源电力配额制的实质是对全社会电力消费提出约束性的可再生能源电力比例指标，省级人民政府按照国家法律法规、规划和政策制定和采取有效的实施方案和配套政策措施，电网企业按照法律法规和政策要求完成电力消费的配额实施任务。这样的制度可以在以下几个方面起到为可再生能源发展提供制度保障的作用：

一是明确可再生能源优先发展的法律要求。对全国和各省级行政区域提出明确的可考核的可再生能源在电力消费中的比例指标，促使国家能源发展战略、国家和地方的能源规划、能源生产布局、能源输送及运行、终端能源消费方式必须以完成可再生能源电力配额指标为前提统筹协调。

二是确保国家和地方的能源相关政策必须满足实现可再生能源发展目标的需要。可再生能源配额制明确表明国家可再生能源发展的战略目标，对各省级行政区域提出可再生能源电力利用的约束性要求，促使国家制定目标明确、协调一致的可再生能源相关政策，破除阻碍可再生能源发展的政策和体制障碍，地方政府在落实政策和管理中必须做到保障可再生能源优先开发利用。

三是推动电力等能源体系向适应可再生能源大规模开发利用的方向转变。明确完成服务区域内可再生能源电力配额指标的实施责任主体为各类电网企业，促使电网企业按照接纳可再生能源电力的约束性要求对电力系统的配置和运行方式进行优化调整。在对电力系统生产运行的管理上，彻底根除阻碍可再生能源有效利用的不合理做法。对智能电网、储能技术、需求侧智能用电、分布式发电应用等领域的发展起到推动作用。

三、我国可再生能源电力配额制度总体框架设计

我国建立并实施可再生能源电力配额作为一项推动可再生能源发展的制度，其本身不仅仅包含对各类电力市场义务主体规定配额义务这样一项单一的规定。此外还包括合格技术的选择、义务承担主体的确定、配额指标的制定、证书制度、考核监管机制的建立等内容。要形成指标发布制度、指标分配制度、义务执行情况跟踪和报告制度、证书交易制度、义务考核监督制度、信息公告制度和奖励惩罚制度等。配额制其实是一套基于《可再生能源法》的关于可再生能源发展的政策体系。

1配额义务承担主体的确定

全球实行配额制的国家中，大多数承担主体为供电商。目前我国售电市场尚未完全放开，电网企业在售电市场中所占份额较大，从管理方面看，组织方式也较为清晰。根据实际国情和现有可再生能源面临的主要矛盾，目前征求意见稿方案选择由各省级人民政府负责制定本行政区域可再生能源电力配额指标实施方案和保障政策，督促本区域承担配额义务的市场主体完成配额指标。电网企业(国家电网公司和南网电网公司以及所属的省级电力公司，地方电网企业)负责组织经营区域内的市场主体完成区域可再生能源电力配额指标，对本经营区域完成配额指标进行监测和评估。各省级电力公司、地方电网企业、其他各类配售电企业(含社会资本投资的增量配电网企业)、拥有自备电厂的工业企业、参与电力市场交易的直购电用户等市场主体承担可再生能源电力配额义务的实施。其他相关政府部门、发电企业和电力用户应保障配额义务实施。

2配额指标的确定

配额指标是具有约束性的指标。有绝对量和相对量两种。绝对量一般选择装机容量或者发电量，而相对量可以选择可再生能源装机容量占总装机容量的百分比表示，也可以选择可再生能源发电量(上网电量)占总发电量(上网电量)百分比来表示。考虑到未来我国经济及能源发展的双重不确定性，为确保非化石能源发展目标的实现，因此，政策实际执行以相对量为基础，规定配额义务承担主体应在其全社会总电力消费中包含确定比例的可再生能源电力。配额指标的确定应遵循以下原则：一是配额指标与非化石能源国家发展目标相协调;二是配额指标应与基于实际可再生能源电力建设和运行情况;三是配额指标应有利于培育战略性新兴产业发展;四是配额指标应与国家解决弃水弃风弃光问题实施方案目标相衔接。

国务院能源主管部门根据国家提出的非化石能源占比要求和能源发展规划，在统筹考虑各地区可再生能源资源、电力消费和年度建设计划的制定、全国重大可再生能源基地建设情况、跨省跨区输电通道容量和本地的电力供需情况等因素，按年度滚动制定并公布各省级行政区域分年度的全社会用电量中可再生能源电力消费总量和非水可再生能源电力消费量的最低比重指标(即配额指标)，并按年度对配额完成情况开展监测、评价和考核。

3关于配额指标的分配

可再生能源电力配额目标必须落实到各类义务主体才能实现，而我国的国情决定了在国家目标和实际配额义务主体之间必须要有适当的层级承担中间目标。从国家到省级政府动态分解配额目标，由省级政府管理一个省区域内的配额目标和行动是必需的。

将国家整体目标分解到各省的基本原则是促进国家非化石能源发展目标高效率、高质量地完成。由于我国各地可再生能源资源禀赋、各省未来经济发展模式、发展速度、能源和电力消费消耗，可再生能源发展也将有所差别，因此从国家向各省分解可再生能源电力消纳目标也需要按照综合考虑“消纳能力、发展潜力、电网布局”的思路区别对待，对于不同发展类型的省份应当采用不同的指标分配方案。

征求意见稿结合各省电力供需形势、2018年各省用电负荷预测以及市场交易情况，提出了各省(区、市)2018年度可再生能能源电力消费总量和非水电可再生能源电力消费量应占全社会用电量的两个比重指标，作为对其考核的配额指标。后续各年度的配额指标在当年第一季度专门发文明确。为指导各地区合理开展可再生能源开发利用，同时公布国民经济和社会发展五年规划目标年的预期指标。

4配额证书制度

为有效计量和核算可再生能源电力利用水平，提供市场化手段平衡区域间可再生能源发电和利用能力的差异，促进可再生能源消纳，本办法引入了可再生能源电力证书制度。可再生能源电力证书是记录计量可再生能源电力的生产、消纳和交易的载体，配额义务主体通过提交足额证书作为完成可再生能源配额指标的唯一凭证。现阶段证书的主要功能是作为可再生能源电量的计量凭证，交易目的是作为市场化的调节手段扩大全国可再生能源消纳规模，可再生能源电力证书的转移和交易不影响可再生能源发电企业的相应电量继续享受国家可再生能源电价附加资金补贴。

证书由第三方机构根据不同发电形式，按照结算电量或发电量核发，根据发电类型不同分为水电证书和非水电证书。北京、广州电力交易中心以及各省级区域电力交易中心组织开展证书交易。水电证书在购买电量后直接转移至购电方，纳入《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》及国家主管部门发布的补助目录的项目产生的非水电技术核发的证书，在购电方按照购电协议规定全额结清购电费用后转移给购电方。为提高消纳可再生能源的积极性，允许市场主体通过与其他市场主体或可再生能源发电企业进行证书交易完成配额指标。配额差额部分也可通过向所在区域电网企业购买替代证书完成。

5配额义务的监督、评估和考核方式

国务院能源主管部门负责按年度对各省级行政区域可再生能源配额指标完成情况进行监督、评估和考核，以保证办法实施的及时性和有效性。国务院能源主管部门负责对配额义务的主体承担可再生能源电力配额指标完成情况进行监督、评估和考核，并向社会公布评估考核结果。对于未达到配额指标的省级行政区域，国务院能源主管部门暂停下达或减少该区域化石能源电源建设规模、取消该区域申请示范项目资格、取消该区域国家按区域开展的能源类示范称号等措施，按区域限批其新增高载能工业项目。对于未完成配额指标的市场主体，核减其下一年度市场交易电量，或取消其参与下一年度电力市场交易的资格。对拒不履行可再生能源配额义务，违反可再生能源配额实施有关规定的企业，将其列入不良信用记录，予以联合惩戒。

可再生能源电力配额制，通过强制性手段和与之配套的市场化交易措施建立对可再生能源电力利用水平的约束性机制，有效提升可再生能源电力生产和消费的积极性，作为以可再生能源利用指标为导向的能源发展目标管理的一部分，确保完成国家制定的非化石能源占能源消费比重到2020年和2030年分别达到15%和20%的目标，为可再生能源电力的健康可持续性发展提供制度性保障，推动能源系统朝向绿色低碳方向转型。

原文首发于《电力决策与舆情参考》2018年4月5日第12期