思考｜中国电改四十年 “体制”改革的着力点在哪里？

本文对近40年来我国电力体制演变进行了理论解析，认为“国有经济在电力行业中发挥主导作用，同时电力作为基础性行业要承担国民经济宏观调控的职能”是我国电改不同于其他国家的制度前提。

文章还分析了不同发展阶段我国电力体制改革的驱动力量，并指出“5号文”的本质是在电力行业内部的一次国资国企改革，而“9号文”则仅是对传统电力体制的自我完善。文章根据目前电改中存在的问题，强调了电力体制改革坚持市场化方向的必要性及着力点。

同时，由于现有电力体制自我完善的回旋余地依旧较大，所以真正的体制变革或许要以十年期为界来审视，而这段时间正是我们深化理论和认识的重要时期。

中国电力体制由整个经济体制及电力行业在国民经济中的定位和功能所决定，改革开放之前如此，改革开放至今仍是如此。我国电力体制改革不同于国外的制度前提在于，国有经济在电力行业中发挥主导作用，同时电力作为基础性行业要承担国民经济宏观调控的职能。

这两点塑造了电力行业的短期资源配置机制和长期动态平衡机制。同时，当前电力发展面临的一些改革难题，也可以从这一制度前提及随后的行业体制沿革中追溯。

电力体制改革的起点

改革开放之前，国家的计划经济体制和电力行业的功能定位决定了当时的电力体制——计划经济体制使得电力资源配置中的价、量、投资的决定权高度集中，电力在国民经济中的作用则成为计划定价、定量、定投资的主要依据。

当时，为了支撑国民经济增长，电价受到严格控制并被严重扭曲，结果造成了“六五”期间（1981－1985年）的平均销售电价反而比“一五”期间（1953—1957年）下降30%，而同期供电成本则在不断提高。电力与其他行业形成了中央财政强预算约束下的行业交叉补贴，这造成电力行业既缺乏发展动力又缺乏效率，成为当时国民经济发展的瓶颈。

改革开放之初，中央财政集中办电资本严重匮乏，“让电力行业具备‘以电养电’的能力”成为迫切的需求，在这种背景下，“集资办电”应运而生。

集资办电，就是把国家统一建设电力和统一电价的办法，改为鼓励地方、部门和企业投资建设电厂，并对部分电力实行多种电价的办法。集资办电直接形成了多元投资主体，其中的电价改革则提供了投资激励。

具体来讲，伴随着投融资体制改革，为保障投资激励，电价具备了回收投资成本的功能，从而形成成本加成的定价特征。与此相适应，定价权需要分散化，即下放给地方政府。成本加成的定价特征和地方政府的定价自主权，共同带动了多元投资主体的投资快速增长：一方面，这迅速消除了电力行业对其他行业（主要是工业）的交叉补贴；另一方面，带动的投资远远超过了补偿性增长的水平。

如何看待集资办电时期的探索

集资办电及相关政策确实带来许多变化，但决定体制演变的根本的制度性因素均未改变。实际上，集资办电及相关政策虽然为体制探索争取了时间，但其本身不具备走向市场化的条件，甚至作为一种偏向性政策，反倒引发了一系列问题。

国有经济在电力行业的主体地位和主导作用并没有因为集资办电而改变。

集资办电带来的投资主体多元化，主要是地方政府所代表的国有经济主体的多元化，私人和外资投资虽然份额相对提高，但主要是作为补充。随着政企分开、国企改革、投融资体制改革、财税体制改革的推进，“为电力行业国有经济发展提供一种长期发展机制”成为电力体制演化的内在动力。

电力行业在宏观调控的作用并没有因为集资办电而弱化，只是伴随着经济体制改革，以及行业和经济形势的变化，其宏观调控的作用方式要相应变化而已。

集资办电以来，电力行业对国民经济的宏观调控作用主要通过电价传导。然而，“电价对行业投资的激励作用”与“电价的宏观调控作用”不可避免地会产生协调难题。如何用稳定的定价机制来实现协调成为集资办电时期电力体制调整的重要内容。

实际上，由于存在“不可避免”的“协调难”问题，这种协调只可能以调整集资办电相关政策的结局收尾，无法改变电力行业强大的宏观调控作用

电力行业作为国民经济基础性行业的定位，要求其必须保证国民经济的稳定可靠电力供给，因而电力体制改革在整个经济体制改革进程中相对稳妥缓慢。

实际上，在国外垄断行业的市场化改革中，电力部门基本上都是最晚推进的。中国同样如此，集中表现在计划电量制一直保持了稳定。实际上，集资办电时期的计划电量制只是下放了部分分电权，地方投资形成的电量分配仍处于计划电量制框架内，通过分电规则的局部调整实现收益的地方化。

上述三方面的内容从根本上决定着集资办电的出台和演化，也决定了集资办电很难直接走向市场化，而偏向型的政策设计特征也给后续改革埋下了隐患，最为突出的便是电价交叉补贴。

改革开放之初，我国居民（以照明为主）电价最高，电价结构基本反映成本结构。集资办电之后，居民电价迅速地相对下降。这并非居民电价的绝对下降，而是工业电价等因多种电价政策而产生的绝对快速上升，进入上世纪90年代，两种电价便出现倒挂。

但由于当时居民收入较低，电价敏感性较高，且面临高通胀压力（上世纪80年代末90年代初），政府很难直面这一问题，更不愿引发社会压力，因此居民电价整体保持了稳定，并持续至今。

电力资源配置机制的制度化

随着上世纪90年代国民经济的发展和经济体制改革的推进，“让电力行业资源配置机制更加制度化”成为日益强烈的需求。

党的十四大提出“建立社会主义市场经济体制”以后，全国经济体制改革目标和基本原则得到系统化和具体化发展，电力体制改革的思路和方案逐步清晰。

当时，一方面，中央所属电力国有经济需要改革；另一方面，集资办电培育的庞大地方电力国有经济也需要改革。改革的重点是政企分开、转变国企经营机制；同时，国有经济布局的战略性调整和国企脱困措施、国资管理体制探索均给国企效率提升创造了空间。这就为国有经济与电力行业的利益一致性奠定了基础。从而彻底消除了传统公有制经济难以适应行业和经济发展要求的制度障碍。

由于电力体制改革相对于经济体制改革的被动性，所以这种制度化安排必然要通过“自上而下”的方式推进。

值得注意，集资办电时期尽管在地方层面上进行了有益的体制探索，但在国企经营机制、政府经济管理职能、财税体制、投融资体制上，地方是无力实现突破的。

因此，集资办电时期“自下而上”的地方性制度创新，仅是电力体制“自上而下”改革的补充。所以可以看到，在1996年国家电力公司成立和1998年中央率先实现政企分开后，地方才逐步实现制度化的政企分开。

地方性制度创新也面临着与宏观调控的协调问题。例如，与集资办电相伴随的多种电价制度，给电价体系、技术路线、环境保护等造成的不利影响成为国家宏观调控的掣肘。

为应对上世纪90年代前中期的高通膨，国家采取了强有力的宏观调控措施才确保了经济的“软着陆”。为此，中央继续强调电力行业是宏观经济调控的基础和手段，突出了计划电量制的重要性，并开始整顿电价秩序。

上世纪90年代末到本世纪初，中国电价制度取消了自集资办电以来的双轨制，实现了定价权的上收，初步形成了“计划电量制加政府定价机制”的（短期）资源配置方式。

这种安排作为一种强激励性的容量机制（稳定投资预期，消除风险），既与电力行业的资本需求相适应，又与国有企业的投资激励相适应，而且国企具备的低资本成本和政治联系，又强化了电力国企的投资竞争优势。而私人和外资企业的成本往往较高，被挤出市场也就不难理解。既能保障投资，又能降低电力成本，构成了电力市场的国企改革红利。接下来需要的就是将这一资源配置机制制度化。

制度化的标志是2002年的“5号文”。需要注意，形式上的相似容易掩盖性质上的差异。尽管“5号文”相比于2015年的“9号文”，“体制”改革特征更明显，但这些政策均围绕国企改革红利进而实现宏观调控职能而制定。

比如，厂网分离虽然与国际电力市场化改革的纵向结构分拆一致，但实质的落脚点是国企的专业化分工。集资办电时期重发轻输导致源网结构失衡（电网的快速增长直到上世纪90年代后期才出现），因此厂网分离便成为一种保障电网投资激励的选择。另一方面，厂网分离本身也不是垄断环节与竞争环节的有效分离，这种结构支撑不起竞争性市场。

此外，尽管有些事后诸葛的味道，但现在看来，“5号文”前后的竞价上网试点无不以失败告终，也是必然。因为竞价上网是协调多元市场主体利益关系的一种尝试，但从性质上讲却是对“计划电量制加政府定价机制”的否定。除了市场结构和规则设计的缺陷外，根本原因还在于市场竞争红利远不及国企改革红利来得巨大和清晰。所以，这里的逻辑不是因竞价试点失败而强化了计划，而是电力行业发展的内在驱动力决定了竞价试点只可能作为一种锦上添花的探索。

换言之，“5号文”的主要内容实际上在上世纪90年代就已基本清晰，其本质是在电力行业内部的一次国资国企改革。

尽管5号文是以“电力体制改革”方案的名义出现，其间也充满了利益当事主体的复杂博弈，但刻意而为或博弈而成的改革方案最终体现的仍是客观经济规律的作用，即围绕释放国企改革红利完成的制度构建。

当然，分析至此，对电力体制的描述仍缺少重要但常被忽略的一环，即国有企业的投资激励不可避免地与电力行业长期的动态平衡产生冲突，原因在于国企投资激励的单向性——市场形势无法产生约束企业投资的经济信号，更无力延伸到国资运营领域。这种冲突在国民经济高速增长期并不突出，但当供求形势变化时，问题便会凸显。这种现象在上世纪90年代中期供求紧张形势得到缓解时就已经表现出来。

以后，政府就开始采取阶段性产能调控政策以维持电力行业的长期动态平衡：上世纪90年代中期，关停小火电；本世纪初，上大压小；近年来以来开始推动煤电去产能。除此之外，这种由政府主导的动态调整机制也是中国电力行业特殊的技术进步机制，因为市场无法实现最优技术组合，所以政府之手填补了这一空白。

总之，短期的资源配置机制和长期的动态调整机制，基本理顺了集资办电以来的国有企业、行业发展与宏观调控，以及中央与地方（其中，地方利益的很大一部分是地方电力国企）间的关系。而这种电力资源配置机制一直维持至今。

“9号文”是传统电力体制的自我完善

受2008年全球金融危机的影响，国内经济形势出现重大变化，尽管期间政府通过强刺激政策一度缓解了增长压力，但随着刺激作用的消退和全球经济形势的变化，国内供给侧结构性问题及深层体制问题凸显。所以党的十八大以来开始推进全面深化改革，党中央也提出了“能源革命”的战略。

经济形势的变化使得长期以投资为导向的电力体制也需要适应国民经济增速换档的现实，作为国民经济基础的电力行业在宏观调控中作用聚焦在为实体经济降低用能成本上。

在这种背景下，电力体制改革面临着艰难的权衡：一方面，传统电力体制对行业和国民经济发展的贡献，这是主要方面；另一方面，其弊端也在逐步显现，这是次要方面。这种权衡虽然增加了体制改革方案的难度，但却决定了“9号文”的改革成为传统电力体制的一种自我完善。具体表现在以下几个方面：

第一，再次推动权力下放，下放权力包括投资审批、计划电量放开、市场设计与建设（内含定价）、增量配网和售电市场等，力度远较集资办电时期更大。

第二，通过放开计划电量制、推动市场化交易实现降价，其作用机制在于使电量配置向长期平均成本更低的电厂和机组集中，从而降低交易电价。

第三，通过独立输配电价理顺电价传导机制，并压低输配成本，其作用机制在于压缩与电网无关的成本，一定程度上强化成本约束。