深度｜我国输配电价格改革研究

摘要:输配电网具有典型的自然垄断特性，价格须在政府规制下确定。我国的输配电价改革，应引入先进的规制方法，按经营主体、电网层级和功能重构输配电价格体系，在回报率规制框架内引入激励机制，建立合理的省级共用网络输配电价格结构。构建完整的规制制度和组织体系，包括建立电网企业规制会计准则，建立成本信息定期报送和动态监测机制，设立职能完备、力量充足的规制机构，完善周期性价格核定程序，提高消费者参与能力。完善相关配套措施，同步建立规范的销售侧价格形成机制，推进电网规划与项目审批制度及考核机制和薪酬制度改革。

关键词:价格规制;输配电价改革;输配电价格体系;规制机构

我国电力行业的“厂、网分开”始于2003年，但电网公司的输配电业务成本和价格却一直未单独核定，其收入主要来自购电和售电的价差(简称“购、销差”)，这既不利于约束其成本支出，也无法为电力的市场化交易提供“运输”等方面的价格信号。为此，本文以现代规制经济学理论为指导，借鉴发达市场经济国家的成熟经验，对我国输配电价格核定的规则、方法和相关配套制度展开较为系统的研究，以促进我国输配电价改革沿着科学的道路顺利推进。

一、输配电价格规制的现代理念与国际实践

“政府定价”在我国被归入“行政审批”范畴。而在发达市场经济国家，“政府定价”被称为价格规制(Regulation)，也有学者译为价格监管或价格管制，是政府重要的经济职能之一，也是规制经济学（规制经济学是产业经济学的重要分支。法国著名经济学家让˙梯若尔主要因其对新规制经济学的贡献而获得2014年诺贝尔经济学奖。)的主要研究对象。本文研究的输配电价格新机制，在发达市场经济国家已形成较为成熟的规则和体系。

（一）价格规制的内涵

规制一词译自英文“Regulation”，也常被译为“管制”或“监管”，指政府或法律授权的公共机构依据规则对企业行为的限制。规制包括经济性规制和社会性规制两类。社会性规制指对被规制者影响公众健康和公共安全行为的限定，规制对象较为广泛，如食品及药品安全、公共基础设施安全、环境保护等，几乎涉及经济和社会的各个领域。经济性规制指对被规制者经济行为的限制，主要以垄断性行业为对象，以确保消费者以公平合理的价格获得充足、可靠、高效的服务为目标，规制内容主要包括价格、服务质量、市场准入、投资、财务管理等。

而价格规制就是政府或法律授权的公共机构依据规则对被规制企业价格的限制。价格规制以垄断性行业为对象，通过事前的价格裁定，可减少垄断造成的社会福利损失，也可避免用户和企业间高昂的谈判成本和预期收益的不确定性，促进资源的优化配置和社会的公平公正。由于价格对垄断性企业与消费者间利益关系的影响最为直接，因而价格规制是垄断性行业规制最主要的内容。

在发达市场经济国家，价格规制是政府重要的经济职能之一，为此设置了专业的价格规制机构。价格规制专业性强、工作量大，须为此投入大量公共资源，因此，发达市场经济国家均设立了独立或半独立的经济性规制机构。该机构依法设立，并经法律授权对相关规则与程序、定价方法、信息公开、消费者参与等做系统安排，对被规制企业的价格及与之相关的投资、成本、质量等内容进行“精细化”深度干预。

(二)输配电价格规制的基本原则

1.促进电网企业可持续且有效率运营。电力需求的重要特点是具有连续性，在电能未实现大规模储存以前，电力供给也必须保持连续性，因此，电网企业必须保持与提供不间断服务相匹配的财务能力，否则短期内能够降低电价，但长期将导致电网设施投资不足，造成服务数量的减少和质量下降，最终损害消费者利益。因此，价格规制必须使电网企业能收回成本并获得适当回报，但只有在有效率投资和运行前提下发生的合理成本，才能计入价格，否则会导致消费者为不合理的高成本付费。

2.在电网用户间公平分摊成本。电网用户包括发电厂和终端消费者，后者又分为工业用户、商业用户、居民用户等。电网用户接入电网的地点、容量及之后的用电特性，是影响电网成本的主要因素。而不同电网用户对电网成本造成的影响不同。如果向所有用户收取统一价格，不仅会造成不公平负担，还会导致资源配置低效，最终提高整体成本。因此，规制机构在确定电网企业可持续且有效率运营的总资金需求后，还需在用户间公平分摊成本，进而确定各类用户的输配电价。

3.简单透明，便于用户理解和执行。电网直接服务于“千家万户”，按上述原则确定用户输配电价，还需考虑执行成本，不能过于复杂。同时，要确保过程和结果透明，否则将大幅提高计量、结算成本及因用户不理解而可能导致的争端解决成本。

4.兼顾其他社会和政策目标。

这些相关政策目标包括:保证偏远贫困地区及低收入人群以可承受的价格获得基本电力服务、节能减排等。

（三）输配电价格规制的基本模式

价格规制模式指控制被规制企业的总成本或平均价格的方式。价格过高会侵犯消费者利益，而价格过低会导致长期供给不足。所以，价格水平无论过高还是过低，都不利于保护消费者利益，价格规制必须平衡消费者与被规制企业的利益关系。20世纪80年代前，各国普遍采用“回报率规制”模式。进入80年代后，激励性规制理论迅速发展，以英国为代表的一些国家将这些理论应用于输配电价格规制。目前，各国输配电规制实践的基本框架是回报率规制和上限规制，并结合使用标尺竞争、收入或利润分享、固定利润(浮动利润率)、菜单组合等补充机制。如，美国、印度、俄罗斯等国家和地区实行回报率规制;英国、奥地利、丹麦、德国、挪威、西班牙、瑞典、爱尔兰、荷兰、澳大利亚、菲律宾实行上限规制;葡萄牙、芬兰、意大利对运行成本实行上限规制，对投资成本仍实行回报率规制。

1.回报率规制模式。基本模型为:准许收入=运行维护费+折旧费+加权平均资本成本(包括权益和债务资本)×管制资产基数+税收

理论上回报率规制以限制企业的利润率为目标，价格随实际成本变动及时调整，因而不能激励企业提高效率。而在实践中，价格调整周期一般至少为1年1次(美国一些州的价格调整周期为2～5年)，在下一次价格调整前，企业如能降低成本，实际利润率将高于准许利润率，客观上能降低企业管理层的“道德风险”，具有一定的激励作用。此外，规制机构制定了详细的成本信息上报和审查规则，要求企业在提交调价申请时详细说明理由并提交相关证明材料。在核定成本和确定价格时引入利益相关方参与机制，形成与企业的制衡关系，目的也是降低信息不对称和“逆向选择”的影响。

2.上限制规制模式。分为价格上限和收入上限两类。以价格上限为例，基本模型为:

某年最高价格=上一年最高价格×(1+通货膨胀率－效率因子)

该规制模型的核心是:在约定期间内(通常3～5年，有的甚至8年)，只要不突破向消费者收取费用的限定标准(包括达到规定的效率提升要求)，因成本降低所得部分收益归企业所有，以激励被管制企业提高效率、降低成本，进而降低下一个规制周期的起始成本，实现价格的有效控制。

在发达国家输配电价格规制实践中，价格或收入的上限值并非简单地按ＲPI－X(零售价格和效率因子)调整，仍须以经审查的会计成本和合理回报率为基础。如，澳大利亚电力法规定，为确定企业的收入或价格上限，规制机构必须预测其收入需求，以能使企业收回有效运行发生的成本(运行维护费、折旧费、融资费和税收)并提供资本回报。因此，上限制模式对成本信息的要求与回报率规制并无本质区别，仍需引入利益相关者参与机制，目的仍是降低信息不对称，尽可能减少给予企业的“信息租”。

表1实践中输配电价格规制的基本模式

图1实践中输配电价格规制基本模式的对比

(四)输配电分类用户价格的确定

规制机构按上述价格规制模型控制电网企业在每个周期各年的平均价格或整体收入后，还需确定各类用户应分摊的成本以及付费的形式和标准(电价表)，基本原则是“公平分摊”“便于执行”“兼顾社会公平”和“节能减排”。

1.成本分摊的基本方法。第一种是平均成本法(也称“邮票法”)。它基于自上而下的成本分摊理念，将总成本平均分摊到单位电量或容量，也可考虑区域、电压等级等差异。该方法能实现收支平衡，简单、透明、稳定，便于用户理解和执行，但不能提供较精确的位置信号。第二种是边际成本法(也称“节点法”)。它基于自下而上的成本分摊理念，以各用户需求变动导致的系统成本变化作为分摊依据，根据用户对网络的使用程度或投资责任，界定其应分摊的成本。该方法能提供较精确的位置信号，但计算复杂，且因电网规模效应显著，边际成本低于长期平均成本，按边际成本分摊无法实现收支平衡。

实践中输电和配电成本分摊因侧重目标不同，方法也有一定差异性。输电网络涉及较大范围的资源配置，成本分摊更加重视位置信号。配电网络覆盖的地理范围相对较小，但直接连接终端用户，成本分摊更重视简单易行和降低执行成本。输电成本分摊一般采用平均成本法(分电压等级或用户类别)或“边际成本法+平均成本法”。如，欧洲大部分国家(英国、瑞典、挪威、爱尔兰、罗马尼亚除外)、新西兰、新加坡、俄罗斯及美国的加州、德州、新英格兰采用平均成本法;英国、挪威、瑞典、爱尔兰、阿根廷、智利、巴西、澳大利亚、韩国采用边际成本法，并结合使用平均成本法弥补收支不平衡。配电成本分摊一般采用平均成本法(分电压等级或用户类别)。少数国家如瑞典和芬兰，采用“平均成本法+边际成本法”，以更好地反映用户在配网中的位置差异。

2.各类用户价格结构的设计(即电价表)。电网的用户既包括终端用户，也包括发电用户。终端用户和发电用户均需支付接入费，即接入电网时发生的专用设备成本。除接入费以外的共用网络成本按上述方法分摊到各类用户。在采用边际成本法分摊成本的国家，发电厂也需承担部分共用成本，通常采取按容量付费的形式。终端用户分为工业用户、商业用户、居民用户等，一定规模以上的工业和商业用户执行两部制电价，按容量和用电量付费，其中容量电费收取的目的是收回因这些用户而发生的固定成本;其他用户执行单一电量价格(按用电量)或加上月固定费，月固定费用于收回电表及安装、计量和账单等与用电量无关的固定支出。

(五)输配电价格规制的制度保障

定价(包括规制模式和具体定价方法)是输配电价格规制的核心，但并非全部内容。要形成科学合理的价格，还需系统性配套制度提供保障。

1.明晰的规则体系。在市场经济中，产品和服务价格的水平不仅影响被规制企业与消费者间的利益关系，也因此影响买卖双方的行为，进而影响资源配置效率。因此，价格规制必须依“规”而为。这里的“规”包括两个层次:第一层次指相关法律明确规制机构的职责、机构设置及决策须遵循的程序等;第二层次指具体的价格规制原则、方法及适用于具体规制对象的会计准则等。

2.合理的机构设置。规制机构是公用事业规制的主体，其设置需考虑组织形式与独立程度、职能配置、人员数量及构成等因素。

在组织形式与独立程度方面。按照与政府部委的隶属关系和独立程度，国外输配电价格规制机构可分为三类:一是部委内设机构。目前在日本、古巴和阿根廷等少数国家，仍由部委的内设部门直接规制相关行业，即所谓“政、监合一”。这类部门既不是独立法人，也没有独立决策权，在法律上不需承担责任。二是半独立机构。这类机构根据法律规定具有独立决策权，但由于在机构设置上属于部委下设机构，或机构负责人由部长任命或提名产生，因此实际不能做到完全独立于部委。三是独立规制机构。这类规制机构在法律上为独立法人，且与政府部委没有隶属关系，负责人的产生与政府部委无关，在法律规定范围内有独立决策权，直接对国会或总统负责。尽管这类规制机构独立于政府，但政府通过立法在规制中发挥重要作用。

在规制职能配置方面。价格规制是经济性规制的核心内容，与质量规制、准入退出规制、投资规制密不可分，因此，大部分国家由统一的规制机构负责。对于中央与地方的纵向配置，英国等国实行垂直规制模式，同一规制机构负责中央和地方层面的规制;美国、澳大利亚、加拿大等国实行中央与地方分层规制模式，跨区的规制事务由国家规制机构负责，而区域内的价格规制由地方规制机构负责。

在规制机构人员数量及构成方面。价格规制涉及经济、财务、技术、法律等多个专业领域，为履行规制职能，就要求规制机构有相应数量的专家。规制机构需要处理大量的日常规制事务，这就要求配备相应数量的工作人员。

3.专用的规制会计制度。鉴于成本信息在价格规制中的重要性，目前大部分国家的规制机构建立了专门的适应电网价格规制需要的会计制度。如，英国电力规制机构在实行激励性规制的初期，由于没有充分理解统一规制成本的基础性意义，在运行和投资成本方面存在严重信息不对称，使企业利用其信息优势获得高额利润，因此，英国规制机构从2004年开始建立了更为详细的标准化定价成本会计和报表系统。美国是实行回报率规制历史最悠久的国家之一，部分州早在20世纪40年代就建立了专门的电力行业成本规制制度，目前联邦能源规制委员会制定了统一的规制系统。澳大利亚、加拿大、菲律宾等国家和地区也均建立了规制会计制度。