增量配电改革与电力体制改革（上）：避免扭曲增量配电投资激励

摘 要：增量配电改革是此轮电力体制改革的重要任务之一，但现实推进过程中面临种种困难。本文分析了增量配电改革在中国电力市场化改革进程中的体制改革内涵，结合理论、国际经验与现实改革进展，指出增量配电改革必须准确把握其与混合所有制改革、配售组织结构、电力市场建设与政府监管政策之间的关系。要避免扭曲增量配电投资激励，从体制机制层面健全增量配电的改革政策体系，为电网体制探索与电力市场建设提供有力支撑。

（来源：微信公众号“电力法律人茶座” ID：dlflrcz 作者：冯永晟 史丹）

1引言

2015年《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发9号文）推动的新一轮电力体制改革将增量配电网改革作为重点任务之一。改革两年来增量配电项目试点范围逐步扩大，国家发展和改革委员会与国家能源局已经累计批复三批共计320个增量配电试点项目。尽管政策文件频出，但相对于试点规模而言，实质推进效果却难尽如人意，各方利益主体在区域划分、招标方式、电网接人、存量资产等诸多问题上难以形成共识。2018年8-10月，国家发展和改革委员会针对增量配电改革进展情况开展了大范围的督导调研，地方政府和电网企业成为督导调研的主要对象。

造成这种局面的根本原因在于增量配电改革未能有效体现体制改革需求，因此，增量配电改革必须重视其在中国电力市场化改革进程中的体制改革价值。本文结合理论与国际经验，分析了中国增量配电改革与混合所有制和竞争性电力市场建设的关系，并提出了针对性的政策建议。

2增量配电改革的体制改革含义

推动增量配电改革要理解增量配电网作为配网在电力系统中的地位与作用，以及配网体制对电力市场交易关系的深刻影响。

增量配电网同样具有全局性影响

从技术层面看，无论配网与公网的所有权关系如何，比如假设配网所有权高度分散，配网接人公网也同样会变成公网的负荷。配网负荷的变化会影响整个电力系统的运行，然而分散化的配网决策（甚至电源投资决策）并不会考虑其对电源侧和整个电力系统产生的外部性影响，而协调分散化决策能够产生显著的系统协作经济性。因此，合理地处理公网与配网之间的相互依赖关系，需要建立一种包括电源在内各类主体决策的系统性交易关系。

这种系统性交易关系在传统的一体化结构下，通过企业的内部层级控制实现，在竞争性市场结构下，则通过大量市场化交易取代内部层级控制。无论选择何种交易机制，只有实现系统层面的协作经济性，才能保障系统安全可靠、提高资源配置效率。因此，无论是配电网改革还是“增量配电网”改革，配电网改革都不是局部问题，而是涉及到系统短期运营，以及电源与电网投资的全局性问题。

如果忽略这种全局性影响，那么增量配网改革政策很难与电力体制改革的其他政策形成合力，或者无助于电网体制的探索，或者无助于电力市场的建设，最终制约增量配网改革的效果。

增量配电改革的体制改革价值

增量配电改革之所以选择“增量”改革方法，主要由于存量电网体制改革面临困难，原因包括成本收益分析不可行以及存量改革的风险，包括市场设计的不确定性以及改革过渡中的风险。但是这种困难仍不至于完全回避输配体制探索，因为电网体制是竞争性电力市场的关键，所以才选择“增量”的改革方法，这就是说，增量配电改革承担着电网体制改革和电力市场建设的任务。

这种体制探索的方向体现在两个方面，一是通过混改为电力市场创造新的市场主体；二是为电改探索新的市场化交易关系，替代传统的企业层级控制或计划配置机制。这两点与9号文确定的主要改革任务是一致的，只是增量配电因其局部性而囿于“增量配电”，忽视其应有的体制改革价值。

现有增量配电改革采取了一种基于普通项目投资的项目发展思路，使各方陷于“城池得失”的激烈争夺，结果自然是项目推进困难重重。从地方政府和社会资本角度，主要在于电网企业设置壁垒；从电网企业角度，地方政府和社会资本引人低效投资，影响市场秩序和系统安全。电网企业指责地方政府推进不力而地方政府指责电网企业设置障碍，而种种表现的根源在于增量项目并没有从体制层面来设计改革政策。

实际上，类似争议在其他行业和领域并不鲜见，比如区域划分、互联接人等问题，在电话电信、互联网、运输等行业均普遍存在，只是在增量配电改革中，电力具有的特性使得利益争夺的标的物和表现形式有所差异。值得借鉴的是上述这些行业的市场化改革都早于和快于电力市场化改革，且均是通过坚定协调的市场化改革政策来化解种种现实利益冲突。

由于忽视增量配电改革的体制改革价值，单纯的项目成功并不代表增量配电改革取得成效。改革不能仅着眼于垄断租金的重新分配，更要改变传统的利益创造和分享机制，因此，增量配电改革要警惕政策效果扭曲的风险。

通过混合所有制吸引配电网的新型投资者，改变各类资本在配电网内的配置结构，前提是为资本的跨行业流动提供合理且稳定的投资预期。因市场结构的差异，这种预期或由市场价格信号提供，或由政府规制政策提供，但单纯混改本身无法提供准确激励。新增配电网企业能否形成合适的商业模式，也不是投资主体多元化本身所能解决的问题，同样也取决于有效的市场建设与政府规制。

总之，增量配电改革绝不仅仅是围绕增量配电项目的改革，而是以促进竞争性电力市场建设，推动电力体制改革而进行的深层体制探索。

3增量配电与混合所有制

通过混合所有制实现配电网投资主体多元化、提高配电网运营效率是增量配电改革的直接目标之一。那么混合所有制能否有效实现这一目标，需要什么配套条件，是推进改革所必须回答的基本问题。

理论与国际经验

首先，为什么自然垄断行业要推进所有制改革？

一般可以从产业组织、信息不对称和基于不完全契约的产权理论三个角度解释。第一，传统自然垄断行业内部各环节的技术经济特性出现变化，改变单一国有制有利于竞争性市场的构建。第二，所有制改革有利于解决政府与企业间的信息不对称问题，提高规制效率。第三，所有制改革有利于形成国企的有效治理结构，理顺政府与企业的激励关系。

其次，针对单一的国有垄断，为什么不实施私有化？

理论和实践均已证明，私有化并非针对单一国有制的唯一方案。一方面，公有和私有并不是所有权非此即彼的选择；另一方面，私有化在提高经济效率和社会福利方面的作用是有条件的。私有化本身能否促进竞争的证据仍不稳健，大量实证研究表明，国外私有化浪潮之后的效率提升，很难直接归因于私有化。因此，混合所有制是兼顾国有和私有两方面优势的折衷且稳妥的所有制结果。

需要强调的是，尽管所有制改革是市场化改革进程中的重要内容，但所有制改革仅是提高效率和改善分配的必要而非充分条件。国有企业与私有企业之间存在着影响效率差异的因素，但要这些因素发挥作用，则需要相应的市场组织结构、市场竞争和政府规制来实现。尤其对垄断行业领域内的所有制改革而言，这些改革配套作用更是尤为重要，正如Newbery(1999)所指出的，引人竞争才是网络型垄断产业实现所有制改革全部收益的关键。

如果没有市场结构，没有竞争与规制政策的支撑，那么所有制改革往往很难达到预期效果，甚至产生副作用。比如拉美、欧洲、中亚、南部非洲等地区在20世纪80年代及90年代就已经在许多地区配电环节引人社会资本，南亚、东亚、中东和北美也有案例。不过根据世界银行2009年对世界范围内社会资本参与电力公用事业（配电）的改革成效研究来看，社会资本的进人并未有效地提高配电投资水平和降低用户电价。当然，社会资本进人明显提高了配电运营效率，不过这与用户电价结合起来看，恰恰说明这种改革的收益存在分配不均的问题，消费者的福利并没有得到实质提升，单纯的所有制改革成为一种垄断租金的再分配。这种情况在发达国家也同样存在。

由于国有企业常处于垄断性行业中，所有制改革往往会面临一种风险，即改革结果仅仅是改变了垄断者的身份，从而陷人简单利益再分配的陷阱。在这种情况下，再高的企业效率也难以提高消费者的福利，而只会增加新垄断者的利润。要规避这种风险，最关键的改革思路是将所有制改革纳人市场化改革方案框架之内，通过有效的结构重组、市场竞争和政府规制来释放所有制改革的潜在红利。

中国增量配电改革

中国在通过混合所有制来实现增量配电投资主体多元化时，必须明确混改究竟会改变什么。根据9号文的精神，增量配电改革是售电侧放开框架下推进的，不过二者侧重点有所差异。售电侧放开是打破电网企业对电力用户的终端垄断，而增量配电改革则是打破电网企业对配电网投资运营的垄断，这种差异对于增量配电的直接改革效果有重要的影响。

目前增量配电改革并未区分垄断与竞争环节。这明显是受到了售电侧放开方式的影响，售电侧放开虽然将电网与零售之间做了初步的分离，但采用扩大准入，而不是结构分离的方式，从而导致增量配电改革中的配售结构关系并不清晰（从输配电价中也可体现出来）。

在网售不分的前提下，无论所有制如何，新增配电投资者都是区域内配电网的垄断者。垄断者身份发生了变化，并不等同于用户面临的垄断被打破了，混合所有制仅仅使得用户从面对单一大垄断者变为了面对多个小垄断者，在局部只是改变了垄断者的身份。

正如上所述，与国外许多地方的配电网改革一样，这会导致电力用户无法实质地、持久地获取改革红利，只是改变了传统体制下垄断租金在新投资者之间的重新分配。由于此轮电力体制改革伴随着国内外经济的复杂形势，地方希望降低用户电价，但目前的政策很难保证产生有效持久的降电价目标。

因此，增量配电网改革必须重视混改的条件性。片面强调混改促进投资主体多元化的效果是很难成立的理想假设。一方面，潜在投资者进人增量配电领域的激励被配售一体化的垄断租金扭曲，从而使投资者结构被扭曲，有效投资可能被挤出，而低效投资可能进人;配电网的动态运营效率也会被扭曲，因为难以防止潜在投资者在市场进人阶段利用售电利润补贴配电网业务，也难以防止在其进人市场后利用配电网垄断势力影响售电业务。另一方面，也促使有些地方政府或者以一般投资项目方式来推进增量配电改革，或者是动力不足，这就使增量配电改革的体制改革价值大打折扣。

实际上，现有增量配电的混改面临着单兵突进的风险，通过混改推进增量配电改革，在网售不分的结构下有两点结果需要重视：第一，混改仅能改变用户面对的垄断者身份；第二，混改本身并不能确保电力用户因改革受益。投资主体的多元化本身具有扩大配电网投资、提高运营水平的潜力，但这种效果的实现条件同样是在构建竞争性电力市场的框架下引人有效的竞争和监管。

4增量配电与竞争性电力市场

增量配电改革不因其“增量”方式而脱离电力市场化改革的大背景，其成效根本上取决于竞争性电力市场的内在要求，只有通过组织结构重组、电力市场设计和政府监管改革才能保证混改起到扩大投资、提高效率的作用，并使增量配电改革的收益真正惠及电力用户。

理论与国际经验

拥有配电网的企业参与市场交易是竞争性电力市场普遍现象，这类交易主体有的是历史上形成的，有的是市场化改革创造的。虽然配电网是连接电力用户的基础设施，但拥有配电网的企业的角色和功能却会因计划或市场而异。因此，电力市场化改革赋予配电网改革的基本任务应该是构建针对配电网的新型交易关系，而非延续传统体制。

在竞争性电力市场中，配电网与输电网一起均作为市场竞争的平台，因此防止拥有配电网的企业歧视接人用户（包括其他电网和接人配电网的各类主体），实现网络的公平无歧视接人，就成为市场化改革的关键一环。成熟的电力市场的改革做法中均包括了针对配电网的组织结构、市场设计和政府监管的内容。

比如美国的FERC的888和889法案要求所有电力公司必须公平无歧视地开放输电网，需要说明的是，由于法案针对的是发输配售一体化电力公司，所以开放输电网实际上也就等同于开放配电网，这是为了促进过网交易竞争，也为后来的批发市场奠定了基础。再比如欧盟的三次能源法案则专门针对拥有配电网的企业提出了结构分离的要求，当然分离模式存在多种选择。

在美国，典型的区域竞争性电力市场所选择的市场模式能够更直接地体现地区需求的差异化，同时美国各联邦普遍具有长期的地方规制传统和较强的规制能力，所以对拥有配电网企业的组织结构并没有普遍要求（当然也存在有要求的，如加州等）。在欧洲，由于所选择的市场模式需要避免一些国家中强大的一体化国有企业的限制竞争行为，维护市场秩序，所以在拥有配电网企业的组织结构上做了统一的规定，但也提供了一定的灵活性。

从国外成熟竞争性电力市场的做法看，对配电网环节的改革并没有限于“配电网”，而是着眼于配电网和配电网企业在电力市场中的地位和功能，以市场化改革为导向，将电网组织结构、竞争市场设计和政府监管结合起来，界定拥有配电网企业在电力市场中的义务和行为方式。成熟的电力市场改革中鲜有单纯以投资多元化为导向的增量改革政策，而且如上所述，发展中国家电力公司偏重所有制改革的政策也未能取得令人满意的效果。

To Be Continued

文章来源 I《中国能源》2018年第40卷第12期