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相关资金均由财政部负责征管,可再生能源附加收入的预算和实际取得情况反映在历年中央财政预算-中央政府性基金预算-可再生能源电价附加中。
由于可再生能源在总发电量中占比整体较低,如果征收标准制定的合理,可以实现可再生能源附加的收支平衡。事实上,伴随十二五期间可再生能源的迅猛发展,从2006年以来我国6次上调电价附加征收标准,从最早的0.1分/kwh,逐步提高至1.9分/kwh,考虑到电力用户的承受能力此后征收标准未作调整。
由于电量(西藏、新疆部分以经验值4%扣除)、征收标准公开透明,实际应征收金额可以得到相对准确的匡算,与中央财政预算中实际取得电价附加收入进行对比可知,历年实际征收比例仅为60%-70%,伴随用电量上升,近年来每年都有大于200亿元补贴附加未能取得,这其中自备电厂征收难是最为核心的影响(由于2012年底开始可再生能源附加才纳入财政预算,以下主要分析2012年以后的数据和趋势)。
图1 历年可再生能源附加应收额(左轴)、实际征收额(左轴)与征收率(右轴)(亿元、%)
光伏带动、需求激增
相比补贴征收来讲,补贴需求的分析难度较高。一方面,从电源结构上,风电光伏占到可再生能源补贴的主体部分,但仍有生物质等其他类型可再生能源项目补贴需求,而此类电源在数据统计的准确性上存在一定难度;另一方面,近年来各类可再生能源普遍存在标杆电价和补贴需求下调的现象,但各年各类电源发电量统计中难以区分新老项目电量占比,因此无法清晰测算度电补贴需求。以下将结合各年各类项目发电量和电价对补贴需求做出估计。
图2 历年风光生物质补贴需求及中央可再生能源发放总额对比(亿元)
以上风电、光伏、生物质的度电补贴需求已经相对保守,而且由于还存在外送线路等其他种类补贴需求,各年可再生能源电价附加实际支出额应高于预计补贴总需求,但从上表来看,实际上电价附加支出额始终低于预计补贴总需求,而且满足程度呈现逐年下降的趋势,也就是市场常说的补贴存在拖欠。这与人为控制补贴目录申报进度、发放速度、光伏装机和补贴需求在“十二五”中后期迅速扩大导致补贴需求激增等因素均有较大关联。
2019年中央财政预算中,首次披露了2018年实际执行可再生能源附加支出部分的具体走向(此前只披露总额),这也验证了以上判断,总量上,全部可再生能源平均度电补贴仅为0.12元/kwh,低于现行存量标杆电价应得金额;从构成上看,风电取得补贴比例低于发电比例,目前光伏、生物质补贴强度更高。
从可再生能源总支出的构成上来看,2013年中央财政首次将可再生能源附加纳入预算后,电价附加收入一直是可再生能源补贴资金支出的主要来源,财政转移支付为差额补充,占比不超过20%,近两年更是只有10%的占比。(2013年财政转移支付占比高可能由于中央财政预算内部分类问题导致,根据2014年中央财政预算,2013年电价附加收入298亿元,但中央本级电价附加支出仅为84亿元,中央对地方转移支付155亿元)
图3 可再生能源补贴支出解构(可再生能源电价附加与财政预算支出对比,亿元)
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