华能技术经济研究院：能源环境政策2018全回顾 2019抢“鲜”看

能源环境政策： 2018全回顾 2019抢“鲜”看

来源：《中国华能》 作者：华能技术经济研究院 司纪朋 邱波 张小锋

一、2018年能源环境政策回顾

(一)经济向高质量发展阶段迈进

2018年是我国改革开放 40周年，中国特色社会主义进入新时代，推动高质量发展已成为当前和今后一个时期经济发展的根本要求。过去 40年的高速增长，成功解决了“有没有”的问题，而高质量发展是要突破传统发展路径，破解结构性难题，进一步解决“好不好” 的问题。

高质量发展是我国经济领域一场广泛而深刻的变革，确立了新时代我国经济发展的基本趋势和特征。进入新时代，我国经济总量将持续稳步增加，但经济增速将平稳下降，逐步进入中速增长平台 ;产业结构将持续优化，工业和服务业加快向中高端迈进，服务业成为经济发展的主动力 ;需求结构将不断改善，经济增长由依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协同拉动转变，内需特别是消费拉动作用逐步增强，消费将成为经济发展的压舱石 ;发展方式将由外延扩张向内涵发展转变，新旧动能加快接续转换，新动能成为经济发展的重要引擎。

经济迈向高质量发展阶段将深刻影响我国能源电力供需形势。能源电力供给低碳化、市场化、分布式、智能化和跨界融合等特征将越来越明显 ;能源消费增速将从中速逐步降至低速，各类化石能源消费量、以及能源消费总量未来将依次达到峰值 ;再电气化持续向交通、建筑、工商业等部门深入推进，电能将逐步成为终端能源供应和消费的主体能源之一 ;新兴能源技术创新日新月异，清洁低碳能源技术经济性不断提高。从 “十三五”能源发展规划中期评估与调整的情况看，这些新特征正在推动能源发展迈向高质量阶段。

(二)生态文明建设和污染防治攻坚深入推进

生态文明建设工作不断推进。年初，我国组建起生态环境部，统一负责生态环境政策制定、监测、执法以及督查等工作，着重解决职能交叉重复、叠床架屋、多头治理等问题。生态环境部的成立，充分体现了习近平总书记生态文明思想。5月中旬，全国生态环境保护大会召开，习近平总书记强调要把经济社会发展同生态文明建设统筹起来，加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题，坚决打好污染防治攻坚战，推动我国生态文明建设迈上新台阶。

污染防治攻坚战全面启动。6月份，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》中，明确提出 2020年各类主要污染物排放控制目标，在大气污染物方面，要求 2020年全国未达标地级及以上城市细颗粒物浓度比 2015年下降 18%以上，二氧化硫、氮氧化物排放量比 2015年减少 15%以上。7 月初，国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，在产业结构、能源结构、运输结构、用地结构、专项行动、区域联防联控等多个方面作出部署。9月以来，为加强秋冬季防治污染综合治理工作，生态环境部联合相关部委和省市，出台了京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原等重点区域的《2018 ～ 2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，将 PM2.5下降幅度、重度污染天气减少天数目标、具体执行措施和要求落实到各个地方政府，压实大气污染防治攻坚的责任。

(三)煤炭和煤电化解过剩产能持续深入

化解煤炭过剩产能政策优化。一是继续大力淘汰落后产能，提出退出落后煤炭产能 1.5亿吨的目标，僵尸煤炭企业、安全保障程度低、环保问题突出且整改不到位的煤矿等成为重点淘汰对象，南方地区煤矿产能退出标准也适当提高，逐步与北方地区淘汰标准相衔接。二是加快释放煤炭优质产能，为确保煤炭供应，相关部门进一步完善煤炭产能置换政策，改变了以往产能减量置换的做法，提高优质产能的置换比例，部分情况下所需产能置换指标折算比例可提高到 300%，进一步简化产能置换手续，加快新建煤矿投放速度。从执行情况看，全年累计化解煤炭过剩产能约 1.5亿吨。

化解煤电过剩产能力度加大。一是继续淘汰落后煤电产能，国家发改委和国家能源局联合发文，进一步加快淘汰关停不达标的 30万千瓦及以下煤电机组，明确了北京、河北、山西等第一批 17个省(市、区)煤电淘汰任务，淘汰容量 1190万千瓦，天津、辽宁、甘肃等 15个省(市、区)的淘汰容量将在进一步明确年度目标任务后下达。二是继续发布煤电预警。国家能源局发布《2021年煤电规划建设风险预警的通知》，严控煤电的核准和建设，引导煤电有序建设。三是继续强化煤电总量控制。虽然 2018年的煤电实际新增产能大幅提高，但政府依然坚持煤电去产能的基调，发布了分省煤电投产项目名录，严控各地投产容量，对未列入投产计划但实际并网发电的项目，将约谈和问责相应省级能源主管部门和项目单位。

(四)可再生能源发展进入新阶段

可再生能源支持政策出现调整。在风电领域，要求新增集中式陆上风电项目和未确定投资主体的海上风电项目，全部通过竞争方式配置开发权 ;支持风能资源丰富地区结合当地大型工业企业和产业园区用电需求，建设风电项目，力争实现不需要补贴发展。在光伏领域，要求调整发展节奏，控制年度享受补贴的光伏发电新增规模，降低补贴强度，新投运的光伏电站标杆上网电价每千瓦时统一降低 0.05元，新投运的采用“自发自用、余电上网”模式的分布式光伏发电项目，全电量度电补贴标准降低 0.05元，加大市场配置项目力度，今后所有普通光伏电站均须通过竞争性招标方式确定项目业主。

降低可再生能源企业负担受到重视。近几年来，随着技术进步，可再生能源技术成本已出现大幅下降，但土地费用、税收以及融资等非技术成本下降缓慢。为此国家能源局发布《关于减轻可再生能源领域企业负担有关事项的通知》，推动相关政府部门及企业，通过严格落实《可再生能源法》要求、优化投资环境、激发市场活力、完善行业管理等多个措施，多方面多维度降低可再生能源非技术成本。

(五)能源高效清洁利用和绿色消费稳步推进

全国范围深入实施能源消费总量和强度“双控”。节能高效技术和产品大力推广，节能标准体系不断完善，逐步覆盖重点用能行业和设备。2018年，全国能源消费总量将控制在 45.5亿吨标煤左右，全国单位 GDP 能耗同比下降 3.1%以上。发电行业深入推进煤电清洁超低排放与节能改造，东部地区已完成改造任务，中部地区在年底前完成改造工作，西部地区在 2020年完成。

能源绿色消费不断深入。一是重点区域煤炭消费总量控制有效推进。散煤治理力度不断加强，新建耗煤项目实行煤炭减量替代，2020年重点地区煤炭消费总量要比 2015年降低 10%或 5%。二是北方地区清洁取暖稳步推进。吸取上年经验，坚持以气定改 ,宜气则气、宜电则电、宜煤则煤 ,稳妥推进电能、天然气、地热能、生物质多种清洁取暖形式。三是在工业、交通、建筑、居民等领域大力推进电能替代。2018年全国完成替代电量 1600亿千瓦时以上，同比增长近 30%。

(六)能源电力新技术蓬勃发展

电化学储能展现发展活力。《关于促进储能产业与技术发展的指导意见》发布后，电化学储能受到进一步重视，《2018年能源工作指导意见》提出将积极推进一批已开工的储能项目建设，包括 10/40万千瓦时液流电池储能调峰电站、2.4/1.2万千瓦时火电机组联合调频储能以及 3/12万千瓦时网源友好型风电场储能电站等。2018年 7月，储能总功率为 10.1万千瓦的国网江苏储能电站工程正式并网投运，这是国内规模最大的电池储能电站项目。目前甘肃、新疆等一些地方已出台或正在制定推动电化学储能产业发展的政策。

光热发电受到重视。2018年 5月，国家能源局发布了《关于推进太阳能热发电示范项目建设有关事项的通知》，决定将示范项目建设截止期限从 2018年底延至 2020年底，同时建立逾期投运项目电价退坡机制，以进一步推动第一批光热发电示范项目建设。2018年 10月，中广核德令哈 5万千瓦槽式光热电站正式投运，这是国内首个并网运行的示范项目，其技术方案、融资模式等将为其他项目提供借鉴。2018年底，首航节能敦煌 10 万千瓦熔盐槽式光热发电项目、中控德令哈 5万千瓦熔盐塔式光热发电项目投产。

(七)能源国际合作进一步深化和拓展

能源进口量进一步加大。2018年，我国进口原煤 2.9 亿吨，同比增长 5.2%，进口原油 4.6 亿吨，增长 8.5%，进口天然气近 9000 万吨，同比增长 30% 以上。我国首个国际化期货品种——原油期货于 2018年 3月正式上市，目前交易量已跻身全球前三，我国原油议价能力显著提升。

“一带一路”能源合作持续深化。过去 5年，我国先后与有关国家建立了 56个双边能源合作机制、29个多边能源合作机制，签署了百余份能源合作协议，建成了一批有影响力的能源电力项目。2018年，首届“一带一路”能源部长会议在苏州召开，发布了《共建“一带一路” 能源合作伙伴关系部长联合宣言》，能源合作机制进一步完善。

能源先进技术装备和服务进口上台阶。首届进博会期间，共有 172个国家、地区和国际组织参会，3600 多家企业参展，累计意向成交额达 578亿美元。能源电力企业积极扩大先进技术装备和服务的进口，深入拓展与境外企业在产业、贸易、技术、服务等领域的合作，助推企业转型升级和国际化发展，促进能源技术装备水平提升。

二、2019年能源环境政策展望

(一)生态文明建设将深入推进

各地将按照中央打好污染防治攻坚战、打赢蓝天保卫战的目标要求和工作任务，加强与大气、水体、土壤相关的污染排放综合治理，进一步加大环境督查力度。发电行业是目前唯一纳入全国碳市场的行业，需要特别关注温室气体的排放控制问题和碳资产管理问题。

(二)能源消费绿色化和再电气化将快速推进

严格实施煤炭消费总量控制，加大散煤清洁替代 ;继续稳步推进北方地区清洁取暖，加大各类清洁绿色能源资源供应保障。电能处于未来能源转型的核心位置，随着生产和生活中大量新的终端用电技术和设备涌现与增长，电能在终端能源消费中的占比将呈现长期上升趋势。

(三)可再生能源支持政策更趋多样化

加快可再生能源电力配额及考核办法的实施，促进各地消费更多的绿色能源 ;加快提升电力系统调节能力，从技术角度不断降低弃风率、弃光率等 ;加快辅助服务补偿市场机制建设，从激励机制角度扩大可再生能源消纳 ;改善发展可再生能源营商环境，降低可再生能源非技术成本。

(四)能源供给侧结构性改革继续开展

能源供给侧结构性改革仍然是推动能源高质量发展的重要途径。煤炭将从总量去产能继续向结构性优化产能转变，先进优质产能将不断释放 ;煤电去产能工作因去年电力消费高速增长可能受到影响，但考虑到我国经济高质量发展、能源转型快速推进，煤电去产能的重大作用将逐步凸显。

(五)能源国际合作将不断拓展

2019年，我国将举办第二届“一带一路”国际合作高峰论坛，进一步加强“一带一路”沿线国家的能源合作 ;能源国际合作的重要平台“一带一路能源合作伙伴关系”将正式成立，促进参与合作的国家在能源领域的共同发展、共同繁荣 ;我国将继续在联合国、二十国集团、APEC、金砖国家、上合组织等众多框架下，更加积极地发挥自身能源绿色低碳发展的经验和优势，更加深入地参与全球能源治理。