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2015年《预算法》进行了修订,提出:
政府性基金预算应当根据基金项目情况和实际支出需要,按基金项目编制,做到以收定支。
因此,如果再生能源基金出现缺口,财政单独拿出一笔钱补上的操作基本很难。
2、可再生能源附加标准上调可能性不大
2017年12月1日国家能源局在《关于政协十二届全国委员会第五次会议第4253号提交答复的函》明确拒绝了全国工商联关于提高可再生能源附加增收标准的建议,称会商请各有关部门共同研究不增加企业经营成本的解决办法。
回复指出:国家为减轻企业负担,促进实体经济发展,着力降低企业及社会用电成本。
另外,考虑到国际贸易战的大背景下,2019年以来,国家全面开展给企业减税、降负的工作,从各方面寻找电价下降的空间。在这样一个大背景下,进一步提高可再生能源电价附加征收标准有较大难度。
综上所述,每年的补贴资金的增加,应该主要依靠第二、第三产业的用电量增加实现。按照目前的用电量情况,可再生能源附加收入大约每年有5~6%的增速。
二、可再生能源附加历年的征收和使用情况
前文提到,政府性基金要“以收定支”,来看一下可再生能源附加历年的收支情况。
1、2012~2017年累计有结余
根据财政部历年公布的“全国政府性基金收入、支出决算表”,2012~2017年,我国可再生能源附加总收入为2853.68亿元,总支出为2763.64亿元,累计结余90.04亿元。
图1:2012~2017年可再生能源附加财政决算数据
由于光伏扶贫和户用是享受补贴发放最高的优先级。随着2019年初批复的第二批光伏扶贫目录、每年新增约2~3GW的户用项目,而且要这些项目的补贴要优先保障性发放。因此,前七批项目的补贴也出现了明显的拖欠,且日益严重。
2、风电项目拿走一半补贴
根据财政部数据,上述2763.64亿元的支出,可以分为4部分,其中:
风电项目累计1282.95亿元,占49.8%;
光伏项目累计433.72亿元,占16.8%;
生物质项目累计387.42亿元,占15%;
转移给地方累计470.67亿元,占18.3%,具体分配给哪些项目不明确。
说明:由于可再生能源附加补贴是由电网公司转付给发电企业,在存在地方电网公司的地方,都是由国家蔡政府先支付给地方政府,再由地方政府拨付给地方电网公司,如下图。
图2:可再生能源附加的发放流程
不同类型项目每年获得的可再生能源附加补贴金额如下图所示。
图3:各种类型项目历年获得可再生能源附加金额(单位:亿元)
3、为何风电获得补贴多?
虽然风电的补贴强度低于光伏,但由于进入可再生能源补贴目录是获取补贴的必要条件,风电行业发展的早,早起进入目录的项目多,所以风电项目获得的补贴更多一些。
1~7批可再生能源目录中,不同类型的项目规模如下图所示。
图4:历次可再生能源附加目录收录的项目构成(单位:万kW)
从上图可以看出,由于收录的风电项目规模最大,且发电小时数高,所以获得的补贴金额占总金额的50%!
考虑到2019年初批复的第二批光伏扶贫目录、每年新增约2~3GW的户用项目,目前进入补贴目录的光伏项目大约52GW。然而,2019年一季度,已经并网了180GW的光伏项目!
从前文的分析可以看出,截止2017年底,国家的可再生能源附加资金有90亿元的结余,但宣传口径一致是1000亿以上的缺口。估计后者是将未纳入补贴目录的项目也考虑进来了。
三、现有每年收入基本可覆盖前7批目录需求
根据图4,1~5批项目均为2014年及以前进入补贴目录,第6批为2016年8月份进入目录;第7批为2018年7月份进入目录。因此,
2015年的补贴金额支出,基本代表了前5批进入目录的项目的补贴资金需求,即1~5批项目每年的补贴资金需求约519亿元。
2017年的补贴金额支出,基本代表了前5批进入目录的项目的补贴资金需求,即1~6批项目每年的补贴资金需求约712亿元。
根据估算,进入1~7批可再生能源目录的项目,每年需要的补贴大约为812亿元。随着我国用电量的增加和征收率的提高,预计每年的收入可以覆盖住前7批目录的补贴需求。具体如下表所示。
表2:历年进入可再生能源附加目录的项目规模及补贴预估
四、存量项目全进目录的实际需求情况
1、实际需求缺口年底可能扩大到2000亿元以上
如前文所述,可再生能源附加每年收入之所以能基本可覆盖前7批目录需求,是因为大部分项目没有进目录。以光伏为例,根据中电联数据,截止2018年6月底,中国光伏总装机容量为15606万kW,而进入前七批进入可再生能源补贴目录的光伏电站规模共计约50GW,仅占目前中国总装机规模的32%。
另外,截止2018年6月底,风电累计并网1.96亿kW,进入目录的为1.4亿kW,约28%的风电项目未进入补贴目录。
而每年的风电、光伏、生物质的发电量情况,最能反映全部并网可再生能源项目的补贴资金需求。
由于补贴收录了2016年3月份之前并网的项目,考虑到2016年及以后的项目,根据中电联公布的风电、光伏、生物质发电量情况,对2016~2018年的全部可再生能源项目的补贴需求进行了计算,如下图所示。
图5:存量项目全部进目录的补贴缺口预期(单位:亿元)
可见,如果要全部项目都进入补贴,则到今年年底,可再生能源附加的补贴缺口将累计达到2088亿元!
2、光伏扶贫插队进目录的压力
考虑补贴缺口,还需要考虑光伏扶贫的特殊情况。根据国务院扶贫办统计,截至2017年底,全国共有25个省(区、市)、940个县开展了光伏扶贫项目建设,累计建成规模1011万kW。目前,进入目录的仅3.6GW。因此,2017年底的光伏扶贫项目还有6.6GW未计入目录。估计这批项目将在2018年底进入目录,预计年补贴需求为40亿元。同时,预计2018~2020年之间,每年还会增加4~4.5GW的光伏扶贫项目,即每年要增加一部分补贴需求。
光伏扶贫项目优先插队进入补贴目录,保障补贴发放,相关政策补贴均向其倾斜。如果将未来的光伏扶贫项目全部纳入目录,加上前7批目录,预计每年的可再生能源附加总补贴需求约为900亿元。
因此,扶贫项目的插队,户用项目的优先发放,都将加大普通光伏项目的补贴拖欠压力。
3、小结
根据前文分析,
进入前7批补贴目录的项目,年补贴需求约为812亿元;如果将目前和未来的光伏扶贫项目优先纳入补贴,到2020年,进入目录项目的总补贴需求约为900亿元。根据我国目前的用电量水平及增速,未来的可再生能源附加基本每年可以达到900亿元。
然而,68%的光伏项目、28%的风电项目未纳入补贴目录,也有生物质项目未进目录。如果将并网的项目全部纳入补贴目录,则到2018年底的补贴缺口约为2088亿元。
五、综合分析
根据前文分析可以得到以下几个结论:
1、根据国务院《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》(国发[2013]24号)规定,光电发展规模与国家可再生能源发展基金规模相协调。根据《预算法》,政府性基金要“以收定支”。因此,可再生能源资金的规模将限制能进入目录的项目规模。
2、考虑到全社会都在降低用电成本,1.9分/kWh的可再生能源附加标准提高的可能性不大。因此,未来可再生能源附加每年的增长率可能仅有5~6%。
3、进入前7批补贴目录的项目、以及未来的光伏扶贫项目,到2020年的总补贴需求约为900亿元。随着我国用电量的增加,可再生能源附加基本可以覆盖此部分支出。
4、若将并网项目全部纳入补贴范畴,到2018年底的补贴缺口可能高达2088亿元。
5、财政单独拿一笔钱补足可再生能源缺口的可能性不大。
综上所述,若无新的财政补贴资金来源,国家第八批可再生能源补贴目录申请和批准将遥遥无期,极大可能不了了之。
鉴于国家能源局拒绝增加增收可再生能源基金的可能性,政府出台一系列政策进行补贴转移及消化,如绿色电力证书交易、可再生能源电力配额制度、分布式发电市场化交易等。
光伏发电企业可通过出售可再生能源绿证或市场化交易,从市场直接获得发电收入,缓解发电企业的现金流压力和可再生能源补贴拖欠导致的盈利压力。交易的电量不再享受国家可再生能源电价附加资金的补贴,由各类市场主体根据能源转型的要求自发进行利益分配。
探索在无补贴的新形势下,光伏发电企业的生存之道。然而,原来国家光伏政策规定下的光伏发电投资回报将不能得到保证,投资者或自求多福。
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