法律政策在美国电力市场发展中的作用及相关启示

摘要

电力市场化进程的深入，使得电力市场竞争加剧，必将带来不同市场主体之间的新关系、新问题，需要相应的法律体系巩固、规范市场的运行。本文结合美国电力市场化进程，分析不同市场阶段立法情况，以关键法律及法令、电力市场架构及具体电力市场规则为研究对象，剖析电力市场发展与法律体系构建之间的关联关系。论文结合中国电力市场化改革，提出电力市场法律体系构建的相关启示与建议。

（来源：微信公众号“电力法律人茶座”ID：dlflrcz 作者：田伟 曹阳）

01

概述

电力作为一个传统的行业，电力公司已经形成一种垂直型整合体：从发电、输电、配电直到为用户提供服务。从世界范围内来看，电力公用事业公司都处于一种自然垄断的地位，这种现象已持续了将近百年。美国自20世纪八九十年代开始开展电力市场改革，是世界上较早进行电力体制改革的国家之一，其核心内容是把传统的“发-输-配-售-用”统一管理的生产过程分开，将承担一体化管理的地区垄断性电力公司进行重组，在发电和零售环节放松管制，鼓励竞争，而在输配电垄断环节加强监管，并建立了相应的法律体系。

中国正在进行电力市场化改革，引入售电商等新的市场主体，使得电力市场竞争加剧。新市场主体的引入和市场竞争的加剧，带来了不同市场主体之问的新关系、新问题，需要相应的法律体系保障市场稳定发展和有序运营。但中国电力市场相关的法律体系尚未健全，无法适应电力市场化改革的要求。本文在分析美国电力市场化进程中关键性法律、法令对市场规则制定的影响，剖析电力市场发展与法律体系构建之间的关联关系，借鉴美国电力市场改革经验，结合中国电力市场改革现状及趋势，提出电力市场法律体系构建的相关建议。

02

美国电力市场法律体系

法律体系架构

重视并发挥立法和法案的作用，是美国电力市场建设与发展进程中的鲜明特点之一。在美国，电力行业受到国会、联邦、州和地方政府的政策、法令和规则的管制，如图1。联邦、州和地方议会通过立法形式来形成国家、州或地方的能源政策，来指导能源的发展的目标和相关资金及措施。联邦、州和地方的行政部门则通过制定的命令、规程、规则等来引导和管制能源行业的发展和运行。通过联邦和州层级的能源政策、法令，逐步确立电力市场的发展方向、运营模式、市场机制、监管方式等。

电力市场相关的重要法律/法令

保证国家能源安全、实现能源独立几十年来始终是美国能源政策的重要议题之一，与电力监管、电力市场的能源政策法案可以追溯至上世纪20年代，并随着能源、经济环境的变化，能源政策也发生着相应的变化。在美国联邦政府颁布的相关能源政策法案中，NEA78 ,EPAct92是美国电力市场的里程碑，分别标志着市场化改革的开始和进入快速发展期。

• 国家能源法案（NEA78），鼓励建立非公用事业电力生产商的电力市场。

• 国家能源政策法案(（EPAct92），原则上同意开放电力输送领域，允许非公用电力公司进入电网，在公开市场销售电力。

• 国家能源政策法案（EPAct 2005），重申了对于批发电力市场竞争的承诺，赋予FERC更多职责与权力。

能源政策法案仅仅是指出了美国电力市场化改革的大方向，市场改革的具体举措还是由FERC代表联邦政府进行落实。FERC是美国政府的独立机构，其前身是成立于1920年的联邦电力委员会，1977年被更名为FERC，并保留了其独立的监管地位。从电力市场的角度来说，FERC主要负责监管各州的电力批发市场和州际间的电力传输，制定受监管能源公司的会计和财务报告规则以及行为准则；负责电力市场监控和调查，对人为操纵市场价格的行为和内部交易进行处罚。

在美国电力市场化的改革进程中，FERC发布了一系列与电力市场相关的命令，累计发布近400项相关命令，有效促进和规范了市场竞争，消除输电服务的不正当歧视，排除进入批发电力市场的壁垒，增加市场的透明度。

美国各州在其管辖范围内有自己的有关开采、开发和使用能源资源的政策，规定和条例。监管各种能源机构和各州的监管要求的机构因州而异。每个州都有自己的部门/部门/机构，为公民提供安全、可持续、可靠和价格合理的能源，一般为州公用事业委员会（State Public Utility Commission，SPUC），不同州SPUC的职责大致相似，一般主要负责配电业务、电力零售、电力应急管理和发放电网建设许可等，确保以合理的费率向消费者提供安全可靠的公用事业服务。

03

美国典型电力市场规则

由于美国各州在联邦法律体系框架下，可以根据本州实际开展电力市场详细规则的设计，因此，在美国存在多种电力市场形式。本文选取PJM为典型性市场开展市场规则的分析。

PJM电力市场架构

美国东部电力市场——PJM(比西法尼亚、新泽西和马里兰三州互联系统)成立于1927年，于1997年成为ISO，是北美地区最大的互联电力系统，也是美国最具代表性的ISO/RTO。

PJM市场所覆盖各州电力公司将发、输、配、供各环节进行功能性分离，把输电系统分离交给独立系统运营商（ISO）管理，产权仍归公司。PJM作为区域性的输电组织，负责区域内传输线的地区电网的协调控制，管理竞争性电力批发市场，并规划电网的扩容以保障系统可靠性并减轻阻塞。其不拥有输电资产，对输电线路和相关资产进行职能性管理；负责协调控制区域的电力传输和保证电力系统运行的可靠性，经营电力交易所；安排和调度控制电网内发电，提出区域输电计划，公平为市场参与者提供输电服务和竞争性电力市场；并担负清算职能。

PJM电力市场中的市场成员包括发电所有者、输电所有者、配电网、终端用户、其他类型供应商5大类。允许从事单一业务类型或垂直一体化的公用事业公司参与市场，但对于拥有输电网的公用事业公司要实现发电、电力销售、输电服务等职能的分离，即在市场中对于发电、电力销售、输电服务进行独立运行、核算。

从市场的设计及运行来看，PJM电力市场是一个发、输、配、售电完全分开模式，但允许不同类型市场主体的广泛参与。PJM是一个竞争性电力批发市场，从交易品种来说，PJM市场主要包括能量市场、容量市场、辅助服务市场、金融输电权市场；从交易时长划分，又可以分为实时市场、日前市场和长期市场。

PJM市场架构特点

经过几十年的发展，PJM从一个的紧密型的电力联营体逐步演变为一个成功的ISO。通过构建充满竞争的电力批发市场，提升市场活力和竞争性，在为用户提供稳定可靠电能的同时，激励发电商和输电商进行持续投资。从PJM市场运行及改革历程可以看出，其具有以下特点：

• PJM市场机制的设计并非一步到位，而是在漫长的市场运行中不断总结经验、发现问题，在保证电网安全可靠运行的基础上，逐步完善市场规则；

• PJM完全遵循FERC关于ISO、RTO的基本原则，其不拥有任何输电线路、变电站、发电机组或者其他电力设施，同市场各成员之间无经济纽带关系，是一个独立的实体，保证了系统运营的公正性和独立性；

• PJM市场主体分散，截止2017年底，PJM市场的参与者已超过1000家。其市场规则鼓励市场参与者按市场规律参与交易，同时鼓励金融交易者参与市场，并通过公平开放的市场准入与退出机制，赋予了市场成员充分、自由的选择权利；

• 在PJM的市场运行中，调度运行和市场交易融为一体，在保障电网安全稳定运行的基础上有序开展电力交易。市场规则和市场交易通过调度行为体现，调度运行的结果直接影响市场参与方对市场的信心和认可；

• 良好的市场监管体系与干预机制。

04

政策法律与市场化之间的关系

结合美国建立市场化进程，从全寿命周期的角度来来看其市场化进程可以分为三个阶段：

• 起步期（1978-1992）:市场化竞争机制孕育阶段，成立FERC，鼓励建立非公用事业电力生产商的电力市场。

• 发展期（1992-2005）:在保持系统可靠安全运行的条件下，通过法案、法令引导电力市场发展。

• 成熟期（2005--）:通过法律体系规范市场运营，并结合市场需求逐步丰富、完善电力市场法律体系。

从法律角度来看，美国电力市场相关法案、法令的出台都是为了应对特定的问题，能源政策法案多是联邦层面为应对能源问题、保障能源安全出台，FERC出台的相关命令多是针对电力市场运行中遇到的问题出台的专门性命令。相关法案、命令的出台对电力市场的规则设计、运行机制产生了深远的影响。例如：888号法令的出台确立了ISO的职能定位、组织结构和管理体系，在其颁布之后PJM由电力联营体转变为ISO；第2000号法令的颁布之后，FERC确认了PJM的RTO地位等等，也带来了PJM市场规则的变更。

从市场运营角度看，电力市场运行中遇到的问题也在不断的推进着相关法律/法规的制定、修改完善。例如，为了适应需求响应的发展，发布了第745号令——有组织的能源批发市场对需求响应的补偿(最终规则)；并随着市场化程度加深，不断对ISO/RTO运营及市场规则设计的纲领性文件——FERC第888号令进行完善，其修改完善进程如表2所示。

05

对中国电力市场法律体系的启示

电力市场现有法律

由于电力供应具有天然垄断的自然属性，中国在很长一段时间里电力方面的法律体系都是处于空白的状态。严格意义上来说，我国电力法制建设从上世纪八十年代开始起步，目前已形成以《电力法》为核心，行政法规和部门规章加上政策规范性文件的电力法律体系。

开始于2015年的新一轮电力体制改革目标定位于构建竞争性的电力市场，形成多买多卖的市场格局，完全有别于行政管理下垂直一体化电力体制。但85%以上法律出台于2015年之前，已不能适应这一体制的变革需求，且现有法律体系中对于电力市场相关的具体规定多是集中在行政规章与规范性文件层级，法律效力等级较低。

电力市场建设可能引发的法律问题

电力市场尤其是现货市场的建设将打破的传统的电力销售模式、市场结构，引入以售电公司为代表的新兴市场主体，带来市场主体之间关系的变化，也带来法律层面的新问题。

• 电网公司不再是购电和售电唯一主体，市场成员增多，成员之间的关系趋于复杂。

• 市场改革趋势与已有法律体系存在偏差，带来法律层面的风险，如价格的形成、市场主体的管理、交易的结算等等。

• 需要建立相应的法律体系、市场规则确保价格由市场形成，保证市场的公平性。

• 需要相应的法律、工具对潜在干扰市场运作的因素进行有效监管，避免买家或卖家操纵市场。

电力市场法律体系完善建议

现行电力法律法规的滞后性，电改文件的局限性，为电力市场化改革的顺利推进设置了一定的障碍，主要是现行法律体系与电改的不适应性、市场化运营立法的滞后、高位阶法律的缺位、配套文件的局限性等等。

第一，不同位阶的法律体系涵盖电力市场的各个方面。完善的电力市场法律体系是保障电力市场开放、公平、合理和实现可靠电力服务和有效资源分配的基础。结合美国电力市场化以及立法经验，电力市场法律体系包含四方面内容：

• 批发电力市场和零售电力市场相结合；

• 长期金融电力市场与现货的电力与辅助服务市场相结合；

• 开放的电力交易与安全的电网运行相结合；

• 保障电力服务与放松电价管制相结合。

第二，我国新电改的纲领性文件是“9号文”及其配套文件，法律效力低于现有电力法律体系的核心——《电力法》。而《电力法》建立在计划经济的基础上，其立法理念、制度设计都是基于自然垄断的背景下进行的，很多条款的内在理念都与新一轮电改的方向、趋势存在偏差。在电力市场法律体系的完善进程中，应保持《电力法》在法律体系中的核心地位不变，以《电力法》为立法基础完善电力市场法律体系。

因此，在修改中需要：对于《电力法》中符合国情、符合市场经济要求、符合改革趋势的部分及相应条款，予以保留与完善；对不适应电力市场化改革的部分及相应条款进行删改、调整与完善，体现电力市场化改革的方向；待电力市场发展稳定后，再结合电力市场运营情况对其进行整体性修改。

第三，结合我国不同位阶电力市场相关法律的定位，需要从“一般到具体”逐层细化电力市场相关规定性条款，从而对市场相关行为进行规范，为市场平稳发展奠定法律基础。《电力法》作为我国电力法律体系的核心，可通过修改、完善明确电力市场的一般性、方向性、原则性的规定。国务院根据电力发展需要和《电力法》的授权，制定了《电网调度管理条例》（1993年）、《电力供应与使用条例》（1996年）、《电力监管条例》（2005年）等一系列条例，是电力法的细化与补充，为电力法律体系的构架提供了重要支撑。但是这些条例的出台、最近一次修订都是在新电改文件出台之前，在市场化改革的进程中，需要对相关条款进行修改，以提升电力市场建设、运营的可操作性、规范性。

我国主要是通过发布部门规章及规范性文件对电力市场的相关规定进行细化，从而为市场化活动的开展提供法律依据。建议以新一轮电改“9号文”的发布为分界点：对于新电改之前发布的规范性文件，结合电力市场相关政策、发展现状及趋势等，对相关文件及规定进行适应性修改，或对部分规范性文件进行废止、制定新的规范性文件；新电改之后发布的规范性文件在制定过程中已依据新电改的相关精神、原则，因此对于现阶段电力市场建设具有较强的指导性，在进行电力市场设计、规则制定的过程中，需要充分考虑新发布规范性文件的相关规定；同时，在市场化改革进程中，需要结合市场建设及运营经验对相关规范性文件进行适应性修改。

06

结语

电力市场化改革，尤其是现货市场的建设，使得发、售电侧的市场竞争加剧，需要建立与市场发展相适应的法律体系，引导、规范市场的平稳发展与有序运行。本文在借鉴美国电力市场立法的基础上，结合中、美在立法体系、市场机制等方面的差异，针对中国电力市场改革趋势及法律体系现状，提出了中国电力市场法律体系修改、完善的建议。