“能源三难选择”视角下弃风弃光问题法律研究（下）

摘要

我国的风能、太阳能等新能源资源丰富，但是资源优势转化为经济发展优势的过程中，频繁陷入资源利用效率低、成本回收难的现实困境，弃风弃光问题即为新能源开发利用过程中出现的难题。弃风弃光问题与“能源三难选择”之间具有内在的耦合性，这种耦合性与政策法律目标的多元化息息相关。“能源三难选择”之所以是现代政策法律冲突的根因，是因为能源发展过程中所追求的能源安全、能源公平、环境可持续之间具有天然的不易调和的矛盾，这种矛盾既体现在政策法律之中，又必须在政策法律中予以解决。从“能源三难选择”的理论内涵出发，结合当前我国普遍存在的“弃风弃光”问题的现状，从能源安全、能源公平与环境可持续三个方面分析弃风弃光问题与“能源三难选择”的内在耦合，进而从政策法律的角度探究弃风弃光问题的原因以及“能源三难选择”的困境突破。

（来源：微信公众号“电力法律人茶座”ID：dlflrcz 作者：朱艳丽）

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弃风弃光问题的原因及法律机制应对——“能源三难选择”困境突破

从弃风弃光问题与“能源三难选择”的耦合表现可以看出，弃风弃光问题的原因是复杂的、多方面的。既有观念上的，也有技术上的；既有价格机制方面的，也有利益分配方面的；既有发展规划方面的，也有运行管理方面的；既有基础建设方面的，也有政策法律方面的，等等，需要从“能源三难选择”的角度进行突破，通过政策法律予以协同治理，发挥法律的指引、评价、预测等规范作用。

风能、太阳能等可再生能源的开发利用和能源替代，实现能源生产和消费革命，关键在于政策法律的引导。事实上，在当今国际社会中，没有一个大国不重视能源政策和法律的。国家的能源政策和法律需要服务于国家安全、保障民生、生态环境和经济发展这四项具有根本性却时常冲突的国家目标或者政策，而这四项国家目标正是内在地具有“能源三难选择”的内涵。所以，应对我国弃风弃光问题，有必要从以下四个方面进行。

《可再生能源法》扭转新能源的地位

从政策法律层面来讲，弃风弃光的根本在于《可再生能源法》缺乏对可再生能源地位的准确而清晰的表达。长期以来，我国的能源主体主要是化石能源，因此在电力调度上，优先满足化石能源发电小时数。尽管2016年国家发改委发布《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》，使可再生能源发电全额保障性收购制度真正落地。但事实却并非如此完美，因为全额保障的发电数量与实际发电的数量并非是完全相等的，超过全额保障的发电量就得不到保障性收购。例如，保障小时数是3000小时，而实际发电量是4000小时，那么实际发电量超过保障数额的1000小时的部分就要参与市场交易。所以，要解决弃风弃光的问题，根本上要从《可再生能源法》的修改、修订入手。

《可再生能源法》作为新能源发展的最主要的法律，在新能源发展过程中承担着重要的指导作用，但是其具有明显的缺陷，不仅没有突出新能源的重要地位，而且规定过于原则。比如，该法第十五条的规定就是如此，在电网未覆盖的地区，由国家扶持建设可再生能源独立电力系统以提供电力服务，从而保障当地正常的生产和生活。国家到底如何扶持独立的电力系统发展，具体如何执行和操作，不得而知。另外，《可再生能源法》中规定，国家鼓励使用清洁、高效的新能源，但是却缺乏相应的鼓励配套措施，激励效果不明显。

新能源与传统化石能源相比，其角色已然发生了根本性变化，建议从《可再生能源法》的修改修订入手，逐步突出新能源的地位，扭转传统能源消费惯性，尤其要在《可再生能源法》中明确规定“非化石能源无条件替代化石能源”的原则，从而使可再生能源切实成为我国经济发展主要动力源泉，也使可再生能源产业的发展与国家整体经济发展格局相一致。必须从法律上、体制上、机制上形成发展可再生能源的环境，消除固有的障碍，才能有望从根本上解决新能源发展步履艰难的问题。

制定《清洁电力法》

弃风弃光问题，表面是能源市场规模的问题，其实是能源供给侧改革的问题，也是能源结构调整和能源消费重新配置的问题，更是“能源三难选择”中如何既保障能源安全、能源公平又有利于环境可持续的问题。

要真正消除弃风弃光的问题，关键在于实现清洁电力，用法律强制力规定企业使用清洁电力的指标，这种反向刺激能源企业使用清洁能源进行发电，客观上有利于消除弃风弃光现象。在《清洁电力法》的制度安排上，突出对绿证制度、新能源消纳制度、补贴制度、社会资本参与办电制度等问题进行系统规定，让清洁电力的生产、供给和消费在制度上得到保障。

关于绿证制度，《清洁电力法》要进行特别规定。这里的绿证，既针对清洁电力的生产企业，也针对清洁电力的使用单位。

对于生产者来说，给予电力企业一定的清洁电力配额，每一年度的考核标准都作为下一年度所生产电力是否得以上网的条件。只有上一年度所生产清洁电力达到了国家规定的最低限度要求，才可以继续生产电力，并且所生产电力均可以获得上网资格。另外，如果电力生产企业上一年度超额完成清洁电力生产指标，则可以获得优先上网资格，这对于电力生产企业来说，无疑是非常具有诱惑力和吸引力的。我国能源产业发展迅速，电力行业虽是国家管控，但竞争依然激烈，所以能够获得所生产电力的上网甚至是优先上网，对电力企业的存活至关重要。

对于电力消费者的企业来说，给予其一定的清洁电力使用配额，达到了所规定的条件，可以继续生产经营，并且可以获得技术和资金等方面的补贴和支持。如未达到，要进行惩罚。绿证制度用法律机制带动市场机制，进而促进新能源电力生产和消费，强化新能源市场供给优先权。

优化电网规划制度

低碳时代在全球范围内的竞争已经到来，世界各国都在为掌握新能源的话语权而努力，并制定了一系列规划制度。针对能源使用率不高的问题，突出优化电网规划制度。我国弃风弃光现象严重，很大原因是传统电网与新能源电网未接轨，导致电力无法输送。所以，优化电网规划制度对缓解弃风弃光问题十分重要。

具体的规划过程，要坚持统筹协调规划有序发展与坚持项目开发和电网建设相协调的基本原则，来解决风电和太阳能发展规划内外部不协调的问题。地方政府要根据国家规划提交电网项目开发方案，该规划既要包括短期规划，又要包括长期规划，并且短期规划与长期规划之间要有过渡性和协调性，逐步扭转清洁能源发电让步于传统能源发电的形势，保证电网规划在国家统筹协调下有序开发。

另外，在进行电网规划时，要特别注意电网消纳风电的承载力和特性，提升电网规划的有效性和科学性。“2015中国十大经济年度人物”朱共山认为，针对掣肘可再生能源发展日益严峻的“弃风弃光”现象，应突出低碳能源的优先发展地位，使电网发展规划与可再生能源发展规划相协调，加快建设打通西部能源基地和东部负荷集中地区的电力输送通道。

推进国际新能源合作机制

新能源安全观是这样表述能源安全与国际合作的关系的：任何一个国家或地区的能源安全都离不开全球能源安全，而唯一能够确保能源安全的出路就是建立国际能源“合作安全”和“共赢安全”。一个国家无论是出口能源还是进口能源，在考虑能源进出口市场的多元化时，不仅需要从市场经济的角度进行考量，更重要的是要从国际政治的角度进行权衡。这也是新能源发展中应该考虑的问题。当前我国新能源发展严重受阻，弃风弃电现象突出，“能源三难选择”中的能源安全问题得不到保障。因此，有必要加强国际能源合作，研究国际关于新能源开发的技术、方法、保障措施等，尤其要研究国外在降低风能、太阳能发电方面遇到的稳定性较差、成本较高的障碍。只有积极开展国际能源合作，提升在国际能源领域话语权，才能为我国发声，保障我国能源安全。

在加强国际新能源合作方面，一方面要加强构建国际能源互联网，推动新能源互联互通，就新能源发展问题与各国进行交流、沟通和促进国际探讨，形成长远的合作交流机制和长久的互通有无合作平台。另一方面要加强各国之间进行国际新能源领域的治理体系构建，与世界各国共同建设互利共赢、开放包容、公平有序的新型能源治理体系，促进世界能源创新发展、协调发展、绿色发展，从而弱化“能源三难选择”的选择困难，逐步实现长远目标。

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