新形势对电力需求侧管理的影响及政策创新探讨（下）

摘 要

电力需求侧管理引入我国已近三十年，但发展效果并不理想，体现在：电力用户响应普遍不足，电网企业积极性不高，电能服务机构作用有限。2014年以来，我国电力需求侧管理外部环境发生了重大变化：国家推动能源革命、经济发展进入新常态、可再生能源和能源互联网快速发展以及新一轮电改启动。本文认为新形势下，我国电力需求侧管理应创新发展思路，应同时使用“无形的手”和“有形的手”，应完善对电力用户的电价政策和奖励政策，在提高对电力用户奖励力度的同时，强化约束性政策，倒逼企业参与电力需求侧管理，提高电力用户信息化水平，鼓励能源服务机构对需求侧管理技术的研发与创新。

（来源：微信公众号“电力法律人茶座” ID:dlflrcz 作者：张素芳等）

四、新形势下电力需求侧管理

思路及政策创新建议

解决电力用户和电网企业参与积极性的问题，是电力需求侧管理需要解决的最基本问题，没有这两个重要主体的参与，电力需求侧管理便失去了存在的基础。而解决这个问题的关键是改变将“电力需求侧管理”中的“管理”等同于“行政管理”的传统思维。事实上，电力需求侧管理一词的英文是"Demand-side Management"，而不是"Demand-side Administration"，前者的意思是电力需求侧（资源）的经营（管理），后者的意思是电力需求侧（资源）的行政管理。

因此，如同经营市场经济条件下其他资源，电力需求侧（资源）的经营也必须同时使用“有形的手”和“无形的手”两种管理手段。也就是说，既要通过政府运用财政政策、法律法规等行政手段，对电力需求侧（资源）的经营活动进行干预和调节，也要发挥价格、供求、竞争机制的作用，协调电力需求侧管理主体的利益关系，诱导其经济行为，使其在利益的驱使下按市场导向调整资源。为此，本文提出以下具体创新性政策建议。

（一）完善对电力用户的电价政策和奖励政策

1.完善电价政策

电价政策是改变电力用户用电行为的重要政策，是重要的市场手段。我国电力需求侧管理中虽然已使用了这种手段，但并未有效地发挥其作用，影响了电力用户参与电力需求侧管理的积极性，主要原因是我国现有电价政策不合理。例如，全国各省市的峰谷电价差偏小，基本在3:1到5:1之间，具体价差分布在1. 14元/千瓦时到0. 43元/千瓦时之间，其中北京市的峰谷价差最高，平均为1. 14元/千瓦时，其次分别是江苏省、广东省与浙江省，价差分别约为0. 86元/千瓦时、0. 82元/千瓦时与0. 81元/千瓦时，峰谷价差最小的三个地区是上海市、云南省（丰水期）及宁夏回族自治区，价差分别为0. 47元/千瓦时、0. 45元/千瓦时与0. 43元/千瓦时。由于用电价差偏小，用户参与电力需求侧管理的收益（即节省的电费）不足以补偿其成本（即用户调整作息时间而产生的成本）。在美国，峰谷电价之比高达10:1，极大地刺激了电力用户参与电力负荷管理、实施移峰填谷项目的积极性。

因此，建议拉大峰谷电价差，综合考虑包括电厂、电网、终端用户三方在内的成本与收益。在对发电侧的折旧费用、财务成本，电网侧的购电成本、供电成本、网损成本，用户侧的效用损失及各自收益进行深入分析的基础上，尽可能的寻找到一个使整体效用最大化的方案从而确定具体峰谷电价。

2.完善奖励政策，提高对电力用户的奖励力度

国家对北京、苏州、佛山、唐山等四城市实施采取的基于激励的需求侧响应政策规定“通过实施能效电厂和移峰填谷技术等实现的永久性节约电力负荷和转移高峰电力负荷，东部地区每千瓦奖励440元，中西部地区每千瓦奖励550元；对通过需求响应临时性减少的高峰电力负荷，每千瓦奖励100元。”根据我们对相关企业的调查，此奖励额难以弥补电力用户因实施电力需求侧管理，转移负荷或中断负荷的损失。

此外，试点城市对实施需求响应的用户的奖励标准也偏低。例如，北京市按照响应时间（24小时、4小时、30分钟）签订合同，奖励标准分为三档，分别为80元/千瓦、100/千瓦、120元/千瓦。据了解，用户认为奖励标准，尤其是80元/千瓦的奖励标准偏低，没有积极性。

建议未来建立市场化的奖励确定机制，采用市场化手段，如通过一定的需求侧竞价来确定奖励标准，使奖励标准确定达到资源优化配置的效果。为此，目前应着手改进信息化建设水平、提升电力用户参与意识、帮助电能服务机构（负荷集成商）提高运营能力。

（二）强化约束性政策，

倒逼企业参与电力需求侧管理

我国电力需求侧管理相关政策文件中，几乎没有任何约束性政策，这是造成电力用户（尤其是电费在其生产总成本占比小的电力用户）缺乏参与电力需求侧管理积极性的另一重要原因。为此，我们建议大幅提高能耗超标企业的销售电价。近些年，我国出台了一系列激励政策，推动分布式太阳能光伏发电的发展，但政策实施效果却不尽如人意，其中一个重要原因是补贴政策对业主激励不足，业主缺乏积极性。比如，我们的调研发现，某大型工业企业向分布式光伏发电系统开发商提供厂房屋顶资源，获得9折电价优惠，全年节省电费为8万元。对于这个产值几百万元的企业而言，区区8万元微不足道，企业因此缺乏积极性。因此，建议实施强制性的约束政策，倒逼企业采用分布式光伏发电等新能源发电形式。

此外，应尽快制定“气候变化法”，将二氧化碳管理纳入国家法律体系，建立有效的奖惩制度。加快推进全国统一碳交易市场的建立，也是倒逼企业参与电力需求侧管理的有效办法。2017年12月，我国开始启动全国碳交易市场的建设工作。目前，应重点研究如何科学确定企业排放权数量。因为排放权数量过大，会使区域内碳排放超过环境容量，并使排放权交易价格偏低，甚至无价，交易无法开展；排放权数量过小，会使排污权交易价格过高，可能造成排污成本超过社会经济技术承受能力，导致排放者不购买排放权或出现偷排等行为。

（三）提高电力用户信息化水平，

为需求侧管理提供良好技术基础

电力需求侧管理的主要经济手段，主要有制定峰谷分时电价、可中断负荷电价、季节电价等多种定价策略。这些策略可以引导用户转移或减少用电量，以达到负荷管理的目的。然而随着分布式电源、虚拟电厂与分布式能源互联网等新兴技术的发展，电力需求侧管理将不仅局限于负荷管理，而会更多的作为新兴发电侧资源参与电力市场竞价。但无论如何发展，需求侧管理的本质是立足于用户的需求之上，只有在用户信息化水平足够的情况下，相关部门才能通过技术手段了解用户的电力需求，从而有的放矢地引导用户进行需求响应。为此，电力需求侧管理主要应解决数据采集（数据挖掘）、数据处理、数据分类编码标识及指标体系及评价方法四大类问题，而解决这些问题的关键是提高电力用户的信息化水平。

在用户信息收集方面，相关机构至少需对电力用户种类、用户主要用电时段与峰谷电量需求进行基本的信息化识别。若想进一步提高用户信息化水平，电能服务机构则须通过用户安装的电力监控终端，对每个电力用户的实时电耗、整点电量、累计月耗电量、已购电费（电量）、剩余电费（电量）进行实时采集和监控，以准确掌握用户的用电信息，在系统上对相关信息整合处理，实现用户信息的资产化、可视化与共享化，从而为高水平的电能服务提供技术支撑。此外，电力用户也可通过智能计量随时了解自身的用电负荷、电量消费、剩余电量（电费）、峰谷电价时段及各时段的分时或实时电价，对需求侧管理实时反馈，合理转移与分配用电时间，节电降费，提高企业的经济效益。

因此，应采取政策和措施，加快电力用户信息化建设进程，提高电力用户信息化水平，为电力需求侧管理打下良好基础。为此建议：

第一，工信部对新建电力需求侧管理项目的信息化建设提出明确的政策性要求；

第二，首先加快高耗能企业信息化的改造和建设，加强对其用能设备的监控；

第三，规范电力需求侧管理平台相关技术标准；

第四，电能服务企业应协助用户企业提高信息化水平。

（四）建立对能源服务机构的奖励政策，

鼓励科技研发和创新

随着电力市场化的推进，以及售电市场的放开，电力需求侧管理正在走向市场化。由此，能源服务机构将在电力需求侧管理中发挥重要作用。技术创新是能源服务机构壮大能力，提高实力的重要途径。而能源服务机构进行技术创新和平台建设，需要大量的资金投入。例如，我们的调查发现，为研发需求侧服务管理平台，某能源服务企业重金聘请高科技人员，所耗费用高达4000万—5000万元人民币。

因此，建议国家建立创新奖励制度。对研发投入比重大，且在需求侧管理技术（包括平台建设等）方面取得创新性成果的企业给予重奖，以此鼓励更多的企业加大研发投入，降低企业创新成本。奖励对象不能“撒胡椒面”，家家企业都有份，起不到真正的激励作用。应将资金用于扶持少数重点企业，要“稳、准、狠”。

（五）建立对电网企业的激励和约束政策

尽管新电改后电网企业的收入与售电量“脱钩”，电网企业不再受售电量的羁绊。但是，在电网企业收取“过网费”的盈利模式下，政府仍应创建有效的绩效奖励机制，鼓励电网企业开展电力需求侧管理。建议国家对电网企业在2011年提出的能效义务目标的现有基础上，预先规定电网企业能效指标，完成指标者将获得奖励。

另一方面，由于用户用电数据是电能服务机构（负荷集成商）实施需求侧管理工作的重要条件，而目前相关法律法规中缺乏对电网企业公开电力用户用电数据义务的规定。因此，建议在相关法律法规中，明确规定在不违背国家《保密法》的前提下，电网企业必须公开电力用户用电数据的义务。

（六）加强新能源与储能技术在

电力需求侧管理中的应用

新能源与储能技术作为未来能源互联网的核心技术，将对调节电力负荷、节能减排发挥巨大作用。目前电力需求侧管理政策对其考虑不足，关键原因是传统需求响应只针对用户用电高峰期单向降低总用电负荷进行奖励。在激励政策中可考虑新能源与储能技术应用，在不降低用户用电负荷情况下降低对电网供应电力的需求，从而起到传统电力需求响应的作用，并促进新能源的发展。

五、结论

新形势将对我国电力需求侧管理产生影响。新形势下，我国电力需求侧管理应创新发展思路，加强政策创新，应采取“胡萝卜+大棒”手段，使相关主体从“政府要我参与”转变为“我必须参与”和“我要参与”电力需求侧管理。相关主体有了内生需求，电力需求侧资源经营有了需求方，需求资源管理才能有市场。为此，应强化“压力”和“激励”机制。应创新财政投入方式，提高财政资金绩效，对电力用户、电网企业以及能源服务机构参与电力需求侧管理活动提供有效的激励，科学确定激励内容和激励力度。

本文作者为：

张素芳，女，华北电力大学教授，研究方向：能源与经济政策；

陈文君，女，华北电力大学讲师，研究方向：电力工程管理；

黄韧，男，华北电力大学研究生。

文章来源：《华北电力大学学报（社会科学版）》2019年第3期。

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