我国能源替代规范法律问题研究（下）

摘 要

能源替代理论来源于新古典经济学替代效应理论，能源替代规范是为了实现能源供应的安全稳定、低碳化、能源结构对可再生能源及清洁能源的使用来替代传统化石能源使用方式进行规范的法律制度，其具有周期性、单向性、双向性、相对性、量变质变性和技术先导性的特点。我国经历了油气替代煤炭、非化石能源替代化石能源的历程，在这一过程中暴露出了弊端，所以应当建立我国的能源替代规范法律制度，协调能源替代法律制度与补贴、技术等其他规范法律制度，发挥市场的主导作用，划定政府与市场在能源替代过程的边界，将能源替代规范纳入法治化轨道上来。

（来源：微信公众号“电力法律人茶座”ID：dlflrcz 作者：王吉春、宋婧）

二、能源替代规范的内涵和特征

（三）能源替代规范的作用对象

作为能源替代规范的作用对象，替代能源已经出现过很多形态各异的定义。牛津字典将替代能源定义为其燃料过程要以不耗尽自然资源也不损害环境的方式存在的能源品种，（英文释义为：Energy fuelled in ways that do not use up the earth's natural resources or otherwise harm the environment.）应对气候变化宣言则将非传统方式获取的能源（如压缩天然气、太阳能、水电、风能）定义为替代能源。现代对替代能源的定义更为具体，主要指可替代化石燃料的能源，可以解决诸如碳排放和全球变暖等问题，包括海洋能源、水电、风能、地热能和太阳能等。是否能成为替代能源根据时代不同而不同，同时确定替代能源还与国家的不同国情特点和经济发展阶段有关，简单定义某种能源是“替代能源”则会引起很多争议。

经济发展的历史见证了人类向替代能源转型的过程，转型过程也带来了经济的巨大改变。一般而言，在向一种替代能源转型之前，主导的供给能源变得不稳定，该能源价格出现快速上涨。历史上，煤炭和石油都先后以“替代能源”的身份出现并在两次工业革命中发挥了举足轻重的作用。中世纪晚期，煤炭作为新的替代能源改变了人类主要依赖木材作为燃料的模式，当时由于过度使用木材而使森林资源陷入短缺状态“中世纪早期欧洲人曾经生活在有广袤森林覆盖的土地上，而1250年之后人们习惯于砍伐森林直到200多年后的1500年森林资源日益面临短缺，16世纪人们开始将烟煤作为燃料挽救了处于短缺状态的木材资源。而石油作为替代能源则源于鲸油的价格飘升，19世纪早期鲸油是主要的照明材料和润滑剂，但到了19世纪中叶鲸鱼的数量锐减引发了鲸油价格的突然上升，当时石油就成为了人们寻找替代鲸油的能源，并随着精细石油开采技术和汽油发动机的发明，成为了人类主要依靠的能源，因此整个19世纪也被称为石油时代。除了煤炭和石油先后作为替代能源在人类历史上出现外，20世纪以来乙醇汽油等生物燃料在美国、巴西等国成为了化石燃料的替代能源，煤制气也曾被当做石油的替代品。

三、我国能源替代规范的发展方向

（一）我国能源替代发展历程

能源替代是我国能源发展战略的重要制度，经历了从煤基替代、生物质替代和交通替代并举的方针到油气替代煤炭、非化石能源替代化石能源的双重更替进程的转变。我国能源革命战略更是将低成本能源替代定位在推动经济绿色低碳转型的重要方式上，并提出了能源替代的具体目标：

到2020年清洁能源成为能源增量主体，进一步降低煤炭消费比重，使非化石能源占一次能源消费比例的15%，到2030年非化石能源占能源消费总量比重达到20%，到2050年在能源消费总量基本稳定的情况下非化石能源占比超过50%。

图2：我国火电装机和非化石能源装机总量及占比（2006—2016）

在发电装机领域，十年来非化石能源对火电的替代效应明显（图2）。2006年，我国发电装机量为4. 8亿千瓦，占当年装机总量的77. 57%，而同年非化石能源装机量为1. 39亿千瓦，占比仅为22%。在随后的十年中，火电装机总量虽然持续上升，但火电占总装机的比例却一直下降，从2006年的超过77%降至2013年的不到70%，再到2016年的64%。反观非化石能源发电，无论是装机总量还是占比都逐年提高，非化石能源发电装机量由2006年的不足火电装机的三分之一提升至2016年的火电装机的一半比例还多，占总装机容量的比例方面，2009年即达到了总装机的四分之一，2016年非化石能源发电装机占总装机比例约36% 。

我国在《能源发展战略行动计划（2014-2020）》中提出要积极发展能源替代，坚持煤基替代、生物质替代和交通替代并举的方针，科学发展石油替代。

第一，坚持煤基替代，稳妥实施煤制油、煤制气示范工程。

第二，积极发展交通燃油替代。加强先进生物质能技术攻关和示范，加快发展纯电动汽车及天然气汽车，扩大交通燃油替代规模。

《能源发展十三五规划》也指出要使能源结构双重更替加快，同时要实现到2020年非化石能源消费比重达到15%，以及2030年前后二氧化碳排放达峰等碳减排目标。

《能源生产和消费革命战略（2016-2030）》提到要持续降低化石能源中煤炭的消费比例，大幅提升非化石能源和清洁能源——天然气消费的比例，大力推动主体能源实现由油气对煤炭的替代、非化石能源对化石能源的双轨替代进程。

图3：我国清洁能源发电装机占比发展目标

以发电为例，我国提出了宏伟的清洁能源发电装机占比目标，与2016年相比，到2020年我国清洁能源发电装机占比要提升约3个百分点，整体占比达到39%（图3）。我国可再生能源的快速发展，除了需要其不断适应当前能源系统的要求之外，还需要对现有能源系统在管理体制上进行创新，考察与其他相关制度的协调性。2017年底发生的“气荒”事件就暴露了在推行能源替代过程中替代规范与技术、补贴等规范实际上形成了相互挤出的效应。

(二)我国能源替代规范的制约因素分析

我国十三五规划提出要对中小型燃煤设施、城中村和城乡结合区域等实施清洁能源替代工程。2017年是《大气污染防治行动计划》（简称《大气十条》）第一阶段的收官之年，同年2月17日，国家环保部、发改委、能源局、财政部以及北京、天津、河北、山西、山东和河南省(市)政府联合下发《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，要求将“2+26”城市列为北方地区冬季清洁取暖规划首批实施范围。作为能源替代的重点部署，京津冀多地实施了“煤改气”工程，使用天然气替代煤炭作为设施燃料，以降低温室气体排放和缓解空气污染。然而，事实是天然气供应达不到原来使用煤炭的体量，再加上一些天然气供气工程实际并未按原计划完成，随着2017年冬季采暖季的到来，更加加剧了天然气的供给不足，出现了“气荒”，一度使得液化天然气(LNG)价格飘升。为解决供热供暖的急切需求，燃煤电厂又被重新启动“媒改气”变成了“气改煤”，使能源替代无法推进。从制度及政策制定初衷来看，清洁能源对传统能源的替代是符合我国能源战略与能源发展方向的，选择天然气替代煤炭作为燃料，既可以实现低碳洁净，又能够最大程度上确保能源的安全稳定，然而，在政策执行的过程中凸显出来的种种弊端使得我们在考察单一能源替代规范与政策有效性的同时，更应该重视能源替代制度与其他制度的链接问题，这既包括对替代能源和被替代能源制度的内生互补性的考察，又包括对能源替代制度与其他制度链接互补性的考察，还包括在能源替代过程中政府对能源市场的管制边界的考察，而往往这些隐蔽在能源替代制度本身之后的链接问题是影响能源替代政策本身是否有所成效的关键。

首先，煤改气过程忽视了与天然气供给制度的协调，缺少煤炭供给制度与天然气供给制度的互补链接。煤改气是将供热供暖燃料从煤炭改为天然气，包括去煤和补气两个部分，具体来讲涉及“拆煤设气”，即“去除燃煤作为燃料”和“实现天然气作为燃料”两部分，而实际上是燃煤设施拆除完了，接续的天然气供热（暖）设施没有安装到位，对这种情况如何处理，是待天然气供热（暖）设施安装调试好了再拆除燃煤设施，还是使用临时过渡性的设备，是煤改气实施之前就有的制度安排。另外，能源替代制度链接还涉及到能源供给与消费的体量是否可以匹配。煤炭作为燃料较天然气的优势在于稳定且可持续的供给，如果不出现突然事件煤炭功能供给有所保障。划定“禁煤区”的前提是有坚实的制度保障接续的替代能源能够具备同样稳定规模的供给能力。在此次气荒事件中，根据《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，2017年10月底前“1+26”城市要完成以电代煤、以气代煤300万户以上。实际上，据财 新报道，今年可能实际完成400万户，远远超出国家预期，同时也严重超出了气源的保供能力。以河北省为例，河北省2017年采暖季天然气的需求量预计将达到约82亿立方米，将同比增长234%，以65亿方的供给量算，目前河北省天然气缺口高达26%。而当前的缺口状况无法彻底得到解决反映了保障天然气供给的制度安排的缺乏。清洁能源替代非清洁能源是发展趋势，但在制度空缺条件下，能源替代制度未能全面保障清洁能源的替代过程之前，盲目推动煤改气将无法完成预期的制度目标。

其次，补贴规范作为推进能源替代规范实施的重要“协调制度”，与能源替代规范之间也未能形成链接互补。补贴的重要方面是在能源替代制度的什么阶段开始、增强、减弱、取消以及划定补贴范围，明确补贴条件，这需要协同能源替代的不同过程区别设计与实施。2017年底的气荒事件归结原因在于地方政府为获取高额的国家补贴而超额实施“煤改气”工程造成了天然气供给不足，原本失当的人为提速能源替代过程不亚于堰苗助长，加上盲目追求经济利益的地方政府“一刀切”执行能源替代，实为“政府失灵”。

再次，能源替代制度是市场制度，政府主导能源替代过程缺乏必要的界限。能源替代从原理上讲是发生在市场范畴内的，如果替代能源相较于被替代能源具有较低的边际成本，因而价格更低，消费者自然就会选择该能源而使传统能源被替代，这是一种市场规律作用的自然过程。但政府在能源替代中发挥了关键作用，体现在对能源边际成本的影响进而使相对价格有所变化，政府通过价格管控或行政管制增加或降低了某种能源的边际成本。因此，政府推进能源替代应表现在对价格制度和监管制度的场域内，并与能源价格制度和能源市场监管制度形成互补。在煤改气中，政府指令煤改气的地域范围和对象并指令工程的完成时限，但政府管制的边界停留在了煤改气工程的完成，从相关工作方案与文件可见一斑。在实际中，层层政府为完成任务不断发力，导致了煤改气的规模远远超过国家计划的三分之一。在市场中如此大规模的需求集中出现给天然气市场造成了极大的瞬时压力，也给天然气供给保障带来了严峻的挑战。由政府定价的管道气供应满足不了需求时，需求就转向了市场定价的LNG。另一方面，需求增加必然要求供给增加，形成卖方市场，理论上LNG价格上涨是必然趋势。然而，政府发挥作用并未涉及替代后接续的天然气价格，完全将如此大规模的天然气需求输入市场中却并不监管LNG价格，是煤改气过程中政府监管的界限定位失当。天然气价格机制本身存在不完善，因为在一个垄断市场完全放开LNG价格，气价不可避免走向失控。需求短期内集中且大规模地冲击天然气市场，更放大了本就不完善的天然气市场价格机制与天然气供给制度，造成市场秩序紊乱。近三月来，华北地区液化天然气（LNG）到岸价格普涨3000-4000元/吨，价格翻番。天然气定价机制中政府与市场的边界是否清晰，不仅影响能源的商品属性是否被正确反映，更关乎能源替代是否可以有效实现。

另外，从短期看，煤改气是政府为实现节能减排目标控制空气污染的具体政策措施；从长远看，天然气对煤炭的替代是市场的必然选择，但在短期内将能源替代的过程浓缩到煤改气的短期政策或工程中，恐怕相关制度不能承受，因为煤改气实施的当前还缺乏上述完备的制度环境，所以在没有厘清如许错综制度关系的情况下施行的煤改气政策一定出现制度的挤出现象。比如华北地区天然气的储备并不能适应如此大规模集中的需求，因为天然气储备制度没有为足够安全稳定的储备提供完备的保障。储气库的建设严重滞后，中国的天然气储备只能维持十天左右的消耗，有些地方天然气储备能力甚至不到三天。据报道，12月初国家发改委要求北京市立即启动华能燃煤机组，减少天然气用量，缓解华北地区天然气紧张局势，在实现无煤发电半年多后，北京市又紧急重启燃煤发电机组。这样看，此次煤改气并没有真正实现政府推动能源替代的目标。

四、结论

能源替代是我国能源发展战略的重要制度，我国也提出了油气替代煤炭、非化石能源替代化石能源双重更替进程等能源替代的量化目标，但仍有必要进一步完善我国的能源替代规范。通过分析2017年煤改气政策可以看出，我国能源替代规范缺乏替代与被替代能源衔接过程的制度规范，煤改气过程忽视了其与天然气供给制度的协调，最终导致了长时期天然气供给不足。所以有必要逐步健全我国能源替代规范法律制度，重视替代能源与被替代能源在替代过程中的规范指导和路径指引。

能源替代规范需与能源补贴规范、能源技术规范统筹进行综合安排，应当协调与能源替代规范相关的如补贴、技术等其他规范法律制度，通过立法推动制订油气能源企业、光伏企业以及其他清洁能源企业的补贴水平和标准，制定补贴模式和补贴退出机制，明确补贴的资金来源，重点补贴技术研发环节；

建立综合性能源技术法律法规，明确能源监管的主体及其职能，促进清洁能源的技术研发及能源技术知识产权转让制度，从而为能源替代规范提供相应的制度支撑；

清晰界定政府与市场在能源替代整个过程的边界，尊重市场规律和市场内在要求，运用法律赋予相关主体参与能源产业的地位和自由，健全统一、开放、透明、有效、有序的市场规则体系等方式维护市场机制有效运转。政府通过立法或者制定相关政策法规规范，利用准入标准、价格机制、供求机制、竞争机制和风险机制等宏观调控方式间接影响能源替代流程，推动能源替代向质量效率型转换。强化政府的责任意识，依法为政府设定权力及其范畴，政府依法行使权力时要有相应的制约机制和监督机制，明确各个层级能源替代规范的制定主体、实施主体和监督主体，统筹；

依法明确、细化各级能源替代规范制定的具体流程；

在制定能源替代规范过程中建立审议争议点制度和“立”“审”分离的能源替代立法运行机制；

提高立法者的专业性、独立性以及公众参与和信息公开制度；

尝试委托第三方起草立法规范等。

能源替代过程具有周期性长的特征，能源替代法律规范要满足技术、成本、收益、效率等方面的要求，覆盖能源供给、能源运输/输送、能源储存等环节。所以具体针对电源能源的替代，应当制定能源替代规范制度，在设计替代能源并网、上网、调峰等制度内容，将能源替代规范纳入法治化轨道上来。

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