聚焦管网公司成立丨刘满平：优先解决资产划转与运营规则制定问题

优先解决资产划转与运营规则制定问题——访国家发展改革委价格监测中心

研究员、高级经济师刘满平

能源情报研究中心 郑徐光

国家石油天然气管网集团有限公司（以下简称“国家管网公司”）12月9日在京正式成立，标志着深化油气体制改革迈出关键一步。国家管网公司挂牌成立后要优先解决哪些问题，对市场格局带来哪些影响，特别是储气调峰设施运营模式将发生哪些变化？如何对其监管？围绕上述问题，国家发展改革委价格监测中心研究员、高级经济师刘满平近日接受记者专访，分享了他的深入思考。

（来源：微信公众号“能源研究俱乐部”  ID：nyqbyj  作者：郑徐光）

据悉，国家管网公司主要职责是负责全国油气干线管道、部分储气调峰设施的投资建设，负责干线管道互联互通及与社会管道联通，形成“全国一张网”，负责原油、成品油、天然气的管道输送，并统一负责全国油气干线管网运行调度，定期向社会公开剩余管输和储存能力，实现基础设施向所有符合条件的用户公平开放等。

优先解决资产划转与运营规则制定问题

记者：

您认为国家管网公司挂牌成立后要优先解决的问题是什么？

刘满平：

随着人员安排陆续到位，国家管网公司要在做好天然气冬季保供的基础上，优先解决资产划转问题，其次是运营规则制定问题。

国家管网公司由国务院国资委、中石油、中石化、中海油共同出资，相应持股比例分别为40%、30%、20%、10%。由于中石油掌握约70%的国家长输油气管网，这些资产纳入到国家管网公司，会超过其30%的持股比例，而中石化、中海油管网资产少，远远达不到20%、10%的持股比例，后续要以现金或其他资产方式进行平衡。这个过程涉及资产作价评估，需要“明算账”。

运营规则制定包括管道投资建设规则、管输定价、管容分配、交易机制、信息公开、气质准入标准、技术规范、行业标准等诸多方面。仅管容分配上，要研究采用先到先得，还是其他方式，需要认真研究。每个方面会涉及很多细节性问题。此外，要做好天然气合同的衔接，尊重之前的合同。对于长期进口合同价格倒挂问题，政策上虽明确国家用股权收益来弥补政策性亏损，具体弥补多少也需由国家管网公司考虑。

过渡期间，建议国家管网公司继续执行之前的价格、规则等，不宜调整太大，等磨合成熟后再出台新的规则，稳妥推进改革。

国家管网公司成立将重塑天然气市场格局

记者：

国家管网公司成立将对天然气市场格局带来哪些影响？

刘满平：

按照油气体制改革“管住中间、放开两头”的总体思路，国家管网公司成立将打破上中下游一体化的油气体制，为形成X+1+X的市场格局奠定基础，重塑天然气市场格局，推动整个天然气市场化改革。1是“全国一张网”，全国统一高效集输的油气管网，形成强大的“中间”。上下游市场充分竞争，形成X局面，上游是多元气源，下游是终端销售。

国家管网公司成立后，将从资源、消费、基础设施以及金融市场等方面影响我国天然气市场。在资源端，由于政策放开，将会有更多有实力的市场主体进入上游勘探开发和进口LNG环节，促使大量LNG现货、新签中短期进口合同涌现，利好国内资源市场供应。在消费端，供气主体进一步增加，销售范围扩大，市场竞争更加充分，由此可降低天然气价格、促进天然气消费。在基础设施方面，合理收益预期下，更多社会资本进入天然气基础设施领域，将在一定程度上促进管网、LNG接收站、储气库等设施建设。在金融市场方面，有利于推动天然气现货和期货市场发展，同时借助上海石油天然气交易中心等平台让天然气产品定价更加合理。

分别来看，国家管网公司的成立对天然气产业链上下游市场主体产生的影响包括：

对于上游油气企业，一是失去管网及储气库、LNG接收站等优质资产，影响企业收益，国家管网公司的股权红利需要长时间来兑现；二是由于上游勘探开发是高风险、高收益，资本、人才、技术密集的环节，短时间内，更多的资本或者人员即使进入，也不足以对其形成挑战。

对于省级管网，未来国家管网公司会采用多种多样的方式，促使省级管网纳入到国家管网中来，形成全国“一张网”，但并不意味着所有省级管网都纳入到国家管网公司，省级管网也可以单独存在，但必须按照国家管网公司的规则、标准来执行。这个过程会涉及国家管网与省级管网、国家管网与与地方政府的利益冲突。

对于城市燃气企业，一是可以进入上游环节，获得更多资源供应；二是很多地方单一气源供应可变为双气源、多气源供应；三是要面对上游油气企业做大做强下游市场的激烈竞争；更长期看，城市燃气企业也面临管输与销售业务分离的改革挑战。

对于油气进口商，只要能获得国外油气资源，并得到国家管网公司的剩余管容，就有机会直接对接下游客户。

储气设施投资运营将形成两种模式

记者：国家管网公司成立对于地下储气库、LNG接收站等储气设施的运营模式有何影响？

刘满平：

分两类看，一类是少量的划归国家管网公司所拥有（控股）的地下储气库、LNG接收站，因为按照改革设定目标，国家管网公司不以买卖天然气、不以价差为盈利模式，那么他所拥有的这类地下储气库、LNG接收站主要满足应急保供要求，其建设运营费用会列入国家管网公司的准许成本，收益也会列入准许收益中，我们可以不用考虑。

另一类更受社会关注，即非国家管网公司所拥有（控股）的地下储气库和LNG接收站。比如像中石油拥有的地下储气库，原来是作为油气管网附属设施建设的，通过管输收益补偿投资经营成本，管网被拿出来以后，储气库要单独运营，中石油作为经营主体。这就需要对目前储气库基础设施的投资机制、储气服务（储气设施注采、存储服务等）价格和储气设施天然气购销价格进行一些调整，能够让储气库运营盈利，如果不盈利，就不可能吸引其他资本进入。

去年，国家发布《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》，明确储气服务（储气设施注采、存储服务等）价格和储气设施天然气购销价格由市场竞争形成，但从目前实际情况看，储气市场价格还无法由市场定价，一是投资运营主体比较少，二是尽管储气市场价格放开，但天然气终端门站价格和居民价格还没有完全放开，甚至受到一定制约，再者现有价格机制没有体现储气调峰价值。如果储气价格能体现调峰价值，给投资主体形成盈利预期，才会吸引社会资本进来，促进LNG接收站、地下储气库建设，这是一个核心。

就LNG接收站与地下储气库相比较而言，社会资本可能会优先选择接收站建设，因为接收站建设约束条件相对少，技术上成熟，建设周期短，地方积极性也比较高。

强监管：监管的市场化和市场化的监管相结合

记者：如何进行监管，防止国家管网公司“一家独大”，形成新的垄断？

刘满平：

做好监管也是很重要的问题。从监管体系建设上，要监管的市场化和市场化的监管相结合。监管的市场化是指多机构、多手段的监管，形成监管合力。除了加强政府监管以外，还要加强行业协会监管、社会监督、企业自律，多采用大数据、信息手段加强监管。市场化的监管是指划分清楚政府与市场发挥作用的范围，政府该管的就要管，不该管的就不要去管，政府管住垄断性环节业务，放开竞争性环节业务。

从监管内容上，国家明确列出六大方面监管，包括规划落实、信息公开、管输价格、安全运营、公平开放，以及资产与服务的监管等，基本回应了社会对成立管网公司监管的主要关切。具体监管措施还没有明确，需要各方面积极研究。

我认为，仅有这六大监管还不够，随着实践发展，还有其他方面需要监管，比如说经营行为监管，假如国家管网公司经营行为偏离了改革设计目标，就需要进行引导纠偏。

行业发展将呈现大改革、全开放、强监管、多竞争、降收益特征

记者：未来天然气行业发展将呈现什么特征？

刘满平：

未来天然气行业将进入一个大改革、全开放、强监管、多竞争、降收益的阶段。大改革指行业大的体制改革；全开放指上下游环节全面开放，上游对社会资本开放，下游管网原来不允许外资持股的，这次改革明确说城市50万以上人口可以由外商控股；强监管是指加强市场秩序和垄断环节监管，如上游区块流转退出需要进一步监管，下游燃气工程安装费的监管，还有对输配环节成本监管；多竞争是指逐步形成X+1+X多元化市场体系，上游和下游多元市场主体，增加竞争；降收益是指天然气行业竞争收益逐步向社会平均收益靠拢，相比原来的行业高收益会有所下降。